“暗标评审”不能形同虚设

【一家之言】

“暗标评审”不能形同虚设

■ 杭正亚

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）（以下简称“87号令”）第五十二条规定，评标委员会应当按照招标文件中规定的评标方法和标准，对符合性审查合格的投标文件进行商务和技术评估，综合比较与评价。该条规定尽管文字简短，但信息量较多，笔者认为，其包含下列内容：一是规定了评标的主体，即依法组建的评标委员会，而不是采购人或者采购代理机构；二是规定了评标的依据，即招标文件中规定的评标方法和标准，招标文件没有规定的内容不能作为评标方法和标准，即使是法律、法规、行政规章和规范性文件的内容，也不能作为评标的依据；三是规定了评标的手段，即进行商务和技术评估，综合比较与评价；四是规定了评标的对象，即符合性审查合格的投标文件，在招标文件没有规定的情况下，不得将除了投标文件以外的内容如第三方网站、投标人网站的信息作为评标的根据。

实践中，因评标手段（评标方法与标准）而引发的争议不在少数，笔者从这一角度出发，选取了一起有关暗标评审产生异议的案件，以期提醒一线经办人员选取合理的评标办法。

案例回放

某年4月2日，采购人重庆市北部新区环境卫生管理处（以下简称：“区卫管处”）委托采购代理机构重庆卓越招标代理有限公司对北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目（以下简称“该项目”）进行了开、评标，其招标文件规定，技术方案采用暗标评审的方法。经评审，中标候选人如下：分包一重庆某公司，分包二重庆某公司，分包三某清洁公司；分包四、五、六符合专业条件的投标或者对招标文件作实质响应的投标人不足3家，作废标处理。当年4月9日，重庆某绿化公司提出质疑，采购人、采购代理机构于当年4月15日作出了质疑答复。同月21日，采购人、采购代理机构向某清洁公司发出成交通知书。

重庆某绿化公司于当年5月5日以采购代理机构——重庆北部新区公共资源交易服务中心（以下简称“交易中心”）为被投诉人提出投诉书，当年5月28日，区财政局以投诉事项与质疑事项明显不一致不予受理。

区财政局对该项目监督调查后，于当年5月30日作出处理通知认为，由于本次招标中个别环节存在评审程序的瑕疵（但此处没有说明是与暗标评审有关），可能影响招标程序的公正及招标结果。依据有关规定，处理决定责成取消该项目的招标结果，对该项目重新组织公开招标。

行政诉讼一审情况：重庆某公司不服，向重庆市渝北区人民法院提起行政诉讼，请求撤销区财政局作出的取消通知。渝北区法院经审理认为，区财政局在处理重庆某绿化公司的投诉过程中，经调取评标委员会在评审过程的视频资料，认定其采购人代表与评标专家的对话行为存在可能影响中标结果。因此，区财政局作出的关于该项目政府采购活动的处理通知并无不妥。判决驳回重庆某公司的诉讼请求。

行政诉讼二审情况：重庆某公司不服渝北区法院的判决，向重庆市第一中级人民法院提起上诉称：第一，一审判决认定事实错误，区财政局通过调取评标委员会在评审过程的视频资料与在招标结果公告后对3个分包标段内的一家或者两家投标单位的配置清单和明标文件进行事后对照，便主观认为存在可能影响中标结果与评审瑕疵，事后对照不等同于评审程序，区财政局就此作出取消该项目招标结果行政处理决定无事实依据，并且在作出取消招标结果行政处理决定的过程中，其未依法向有利害关系的政府采购当事人即重庆某公司发出与其述称的投诉以及取消招标结果决定等相关的通知，未告知重庆某公司应有权利，也未送达相关的文书材料，程序严重违法。第二，法律未授予区财政局对招标结果直接作出取消行政处理决定的职权，故区财政局的被诉行政处理行为违反依法行政基本原则。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判撤销北部新区管委会的职能部门重庆市北部新区财政局作出的关于取消该项目招标结果的处理决定。

二审法院认为，本案被诉行为是北部新区管委会的内设机构区财政局作出处理通知。处理通知中认定了以下事实：“在商务部分的评审过程，评审专家已查验了由投标人提供的经采购人组织验收后出具的《企业自有机械设备验收表》，在该验收表上载明了设备所属单位名称，而在之后的暗标评审时，投标人的技术方案中又出现了相同的机械设备，因此评审专家可以由此判断出该技术方案可能是对应的投标人。同时，根据收集到的采购过程监控视频资料，评审专家和采购人代表的对话也表明，评审专家对技术方案（即暗标）的投标人有可能清楚。”就该事实认定，北部新区管委会提交的评标报告、开标监控视频资料及文字说明、关于该项目有关事项核查的会议纪要、标段一、二、三某投标人以及重庆某公司的《企业自有机械设备验收表》及在技术部分（暗标）出现的相同的设备配置表等证据足以证明。故处理通知事实清楚，证据充分。

根据《政府采购法》第十三条第一款等规定，本案涉及的政府采购项目，虽然分6个分包标段，但各标段均采取相同的招标文件并适用相同的招标方法和程序同时进行，区财政局收到投标人重庆某绿化公司针对其中第一、二标段的投诉后，发现评审程序瑕疵不仅影响第一、二标段的评审公正性，而且影响了本次政府采购项目其他分包标段的评审公正性，遂作出通知。

综上，渝北区法院判决驳回上诉，维持原判。

问题引出

招标文件规定技术方案进行暗标评审，评标委员会成员评标时已经知道投标人仍然评审，应如何处理？

案例评析

上述案件中，采购项目的招标文件规定了暗标评审的方法，虽然起初没有引发质疑或投诉，但随着案件的升级，在行政诉讼二审中被捕捉到操作不当之处，最终导致项目推倒重来。具体分析如下：

第一，该项目技术方案未按招标文件规定进行暗标评审，影响公正。

暗标评审主要是指投标文件的部分评审因素进行匿名评审，评审时必须保证不能明示或暗示投标人。该项目招标文件规定技术方案部分实行暗标评审。由于已经对商务部分进行明标评审，在之后的暗标评审时，评审专家可判断技术方案对应的投标人，实际上是进行明标评审，如果这样操作，应当取消中标结果。

第二，本案政府采购监督管理部门的确定值得商榷。

北部新区财政局是北部新区管委会的内设机构，依法不具有对外行使行政机关的管理职能。而北部新区管委会不是财政部门，不能成为政府采购监督管理部门，应由设立北部新区管委会的人民政府财政部门作为该项目政府采购监督管理部门。

总结

评标方法，是指招标文件所规定的对投标相关因素进行评估、比较、评价所使用的方法或者手段。

根据87号令第五十三条规定，政府采购招标投标评标方法分为最低评标价法和综合评分法。评标标准，是指招标文件对评标时所适用的规则、规定而制定的一系列标准。一个好的评标标准，在投标阶段，能方便投标人充分理解采购人的采购要求，有助于投标人编制投标文件；在评标阶段，能方便评标委员会评标，也便于对评标委员会的监督；在争议处理阶段，能方便各方统一认识，化解矛盾。评标必须按照招标文件所规定的评标方法和标准进行，如有违反就会产生争议与法律风险。

延伸阅读

评审行为中还有哪些“雷区”？

评审行为稍有不当就会面临风险，上述案例谈及了评审方法与标准方面的问题。实际上，根据以往经验，政采各方当事人还有以下两个“雷区”需要注意：

关于评标委员会自立标准与方法进行评标方面的争议。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十四条第五款的规定，招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审的依据。在评标时，经常发生未完全按照招标文件规定的评标方法和标准进行评标的情况，究其原因，有的是因为评标委员会或者成员对评标方法和标准的错误理解，有的是因为招标文件本身有歧义，有的是个别评委的私心杂念，甚至还有评标委员会讨论统一按什么方法和标准来评标。发生争议时，有人还会振振有词说，招标文件不完善，为了招标投标工作能够顺利进行，只有设法解决问题。上述原因与做法，都是不能允许的。

关于对以投标文件以外的材料为依据进行比较与评价方面的争议。87号令第五十条、第五十二条规定，评标委员会应当对符合资格的投标人的投标文件进行符合性审查，以确定其是否满足招标文件的实质性要求。评标委员会应当按照招标文件中规定的评标方法和标准，对符合性审查合格的投标文件进行商务和技术评估，综合比较与评价。可见，符合性审查与商务、技术评估的对象是投标文件，而不能是其他材料。在评标时，只能对投标文件中的材料进行商务评估和技术评估，综合比较与评价，而不能依据投标文件以外的材料，哪怕是投标文件以外的材料更符合事实。这就是通常所说的，评标委员会只根据投标文件本身的内容来评标，而不能寻求任何外部的证据。

（以上文字均改编自《政府采购活动争议处理实务指引与案例分析》一书）

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