建议按部门或项目类别进行预算绩效评价

【人物访谈】

建议按部门或项目类别进行预算绩效评价

——访上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川

■ 本报记者 昝妍

全面实施预算绩效管理是深化财税体制改革的重要内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。在全面实施预算绩效管理的背景下，继续完善政府采购绩效评价是提高财政资金使用效益、硬化预算与责任约束以及提升国家治理效能的重要举措之一。

近年来我国各地在推进预算绩效评价改革工作中取得了一些成绩，但还有一些不足之处仍需改进。《中国政府采购报》记者日前采访了上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川，请他谈一谈完善财政预算绩效评价的创新之举。

《中国政府采购报》：您所任职的上海财经大学中国公共财政研究院与许多地方政府或财政部门联合进行财政预算绩效评价课题研究。您认为，我国预算绩效评价方面现存在哪些问题亟待解决？

刘小川：我国各级政府和财政部门近年来认真贯彻落实党中央、国务院全面实施预算绩效管理决策部署。通过实践，各级政府预算管理逐步由“投入型”向“绩效型”转变，但距离建立“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系这一目标尚存在一定差距。

目前，我国预算绩效评价工作主要存在以下三点问题。第一，预算部门绩效管理机制不完善、部分工作人员预算绩效管理观念淡薄，缺乏主动性，预算绩效评价专业性不高；第二，预算绩效评价形式主义严重；第三，突发性公共事务的财政支出项目缺乏绩效评价。

具体说，首先，预算绩效管理涉及党委、政府、人大、政协、纪委监察、审计、人事、编办及财政等多个党政机关和职能部门。尽管有些地方政府或人大等监督职能部门开始重视预算绩效评价工作，但大部分地方预算绩效评价工作还是由财政部门牵头推进。单位或部门预算管理工作被动，没有建立绩效评价机制。一些预算单位的部门领导对预算绩效评价认识不到位，认为只要预算资金按照规定合理合法使用就行，对预算资金的使用效果如何并不关注。一些单位尽管开展预算绩效评价工作，但仅仅为了“应付差事”。部分预算单位的工作人员认为，如何使用预算是由领导“拍板决定”，没必要对预算资金的使用情况进行评价。有些单位的工作人员对如何开展预算绩效评价、如何制定评价目标、设计评价指标一无所知。甚至不清楚如何聘请第三方机构进行预算绩效评价。

其次，预算绩效评价，一般采用单位自评、部门评价、财政部门评价。单位自评由预算部门组织部门本级和所属单位对预算批复的项目绩效目标完成情况进行自我评价。部门评价由预算部门根据相关要求，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和方法, 对本部门的项目组织开展绩效评价。财政评价由财政部门对预算部门的项目组织开展绩效评价。部门评价和财政评价在单位自评的基础上开展，有时可委托第三方机构实施。对于这三种评价，我们在调研中发现：一是在同一种绩效评价方法、相同的绩效指标情况下，自评和他评的评价结果出现明显的差异。自评评价结果分数远高于他评结果分数。学术界有观点认为，导致这种现象的原因，是自我评价中普遍存在社会称许性和宽大效应，使得自我评价易形成评价偏差。因此，建议仅将自我评价结果仅看作形成性评结果的重要组成部分，不能作为“终结性”评价结果。二是他评的独立性和专业性有待提高。独立性缺失体现在：有些单位对第三方预算绩效评价结果不满意，通过“找领导”“找上级”的方式向财政部门施压，干扰绩效评价结果的准确应用和执行，使得预算绩效评价失去了客观性和科学性；还有某些单位或预算主管部门作为委托方在绩效评价开展之前向第三方机构施压，明确告知某些项目必须打高分。专业性缺失体现在：部分第三方机构受委托方影响较多，缺乏独立评价思路，评价指标设置很难体现出项目的特点，导致评价报告中提出的问题缺乏针对性，甚至直接以委托方的关注点作为评价的重点，从而迎合委托方的要求；还有些评价委托方压低第三方机构的评价费用，比如每个项目仅提供100元的评价费，导致评价机构采取“薄利多销”的方式来对待这些项目。尽管每个项目的价格很低，但每年接收几十个项目，项目数量多了，第三方机构赚取的评价费自然也高了。因此不少第三方机构对待故意压价的委托方提供的项目评价采用固定模版，不进行项目调研、资料收集、数据分析等一系列工作，评价思路与绩效评价指标设计完全一样。此外，部分第三方机构缺乏专门从事预算绩效评价的人才，对具体评价工作“心有余而力不足”。

最后，我国财政预算管理中，政府拨款分为预算拨款、专项拨款和总预备费三类。在各级财政的总预算中，总预备费主要用于财政预算执行中不可预测的突发重大支出一般占预算总支出的1%-3%。此外，还有专门针对处理突发性公共事务的财政投入。但目前我国对突发性公共事务的应急措施基本上是临时制定的。财政投入缺乏制度化预算安排、缺乏系统科学的协调与指导，这笔支出也缺乏必要的监督机制和绩效评价机制，因此不可避免地出现“乱花钱、多花钱、花错钱”现象。

政府采购预算绩效评价作为财政预算绩效评价的一部分，其预算绩效评价工作同样存在上述问题。

《中国政府采购报》：关于上述三个问题，您认为如何破解？

刘小川：关于第一个问题的解决，有两种思路。一是建立部门整体绩效预算管理模式和政策绩效管理模式，即按“一个部门一套指标”原则设计各部门绩效指标，开发部门整体绩效管理系统，建立共性指标和个性指标数据库，形成既符合绩效管理原理又具有中国特色的预算绩效管理模式。

我国的国情是地方各级人民政府作为本级国家权力机关的执行机关，一方面要对本级人民代表大会负责，另一方面也要对上一级国家行政机关负责。县级以上地方各级人民政府的具体行政事务由部门来履行。部门预算由本部门及所属各单位的全部收支预算组成，是反映一个部门全部收支状况的预算。因此，我认为预算绩效评价也应该以部门为单位展开，考核该部门的职能项目预算绩效评价。之所以不考核所有项目，是因为现在很多部门花钱干的事情偏离了主要职能。比如，教育部门将很多资金投入到科技、文化、出版方面。尽管这些投入可能获得了不错的经济效益，但不能作为部门预算绩效进行评价。通过压实部门预算绩效评价责任，可以倒逼预算部门完善绩效评价制度、增强预算绩效评价观念。

二是根据不同项目类型进行绩效评价，比如，教育、医疗、民生等。具体到政府采购项目，在货物、服务、工程三大类之下细化分类，比如货物项目的办公用品、计算机、空调，服务项目的物业、交通工具维修、仓库租赁等，对不同类型的项目分类管理和评价。具体说就是明确不同类型项目的绩效评价标准、评价目标、评价指标、评价费用标准等。此外，关于政府采购项目的预算绩效评价，要将经济性指标和社会性指标结合。比如，要关注某部门一年度中有多少项目既落实好中小微企业、绿色环保、监狱企业、残疾人企业等扶持政策,又保证采购项目质量、满足采购人需求的多重目标。

第二个问题，建议将预算绩效评价自评和他评相结合。针对具有代表性的和较高难度的项目，建议委托专业的第三方机构并提高评价服务费，这样既能够充分调动第三方机构的积极性，发挥其专业能力，又能优化评价服务资金的配置。委托方、财政部门还应加强对第三方机构的考核，对于考核不达标的机构，形成淘汰机制。

第三个问题，建议从顶层设计上完善重大突发事件预算草案、应急采购制度以及规范大突发事件采购项目预算绩效评价工作。

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。