如何开展政府采购行政裁决制度革新

【对标GPA·谈政采行政裁决改革】

加快加入GPA进程背景下

如何开展政府采购行政裁决制度革新

■ 明谭

近年来，我国不断推进加快加入WTO《政府采购协议》（以下简称GPA）的进程，在此背景下对标GPA规则完善我国政府采购制度是题中应有之义。特别是我国现行政府采购权利救济制度中行政裁决机制与GPA有很大的差异，对标GPA相关规则，不仅能使我国政府采购规则更符合GPA的精神，还能最大程度降低我国加入GPA之后的政策磨合成本。

GPA的救济机制主要集中在第18条“国内审查程序”一节，GPA要求成员国或地区应当提供及时、有效、透明和非歧视的行政或司法程序，使得通过该程序供应商可以提出投诉。虽然GPA中的“投诉”不完全等同于我国政府采购中“投诉”的概念，但两者可大致类比。简而言之，我国完善政府采购投诉处理机制应当参照GPA的标准，注意发挥行政裁决效率高、成本低、专业性强、程序简便的特点，从而有利于促成矛盾纠纷的快速解决，形成并发挥诉讼“分流阀”的作用。为此，笔者对完善我国政府采购行政裁决机制提出以下四点建议。

第一，形成统一的裁决规则。按照GPA规则，处理供应商投诉的审查机构如若不是法院，就应当在处理程序中具备若干要素，否则其处理决定就必须接受司法机关审查。这些要素包括：采购实体书面对投诉做出回应，并向审查机构披露相关文件；审查机构对投诉作出决定前，审查程序的参与者（以下称“参与者”）应当有权得到听证；参与者应当有权委托代表出席或者请人陪同出席；参与者应当参与全部审查过程；参与者应当有权要求审查过程公开进行和邀请证人出席；审查机构应当及时和以书面的方式作出有关供应商投诉的决定或建议，并应包括对每一项决定或建议的依据的解释。

目前我国政府采购行政裁决在听证程序和参与者参与全部审查过程等少数几项要求还和GPA要求有差距。GPA规定，供应商准备提交投诉的时间至少应该为10天，起算时间点为供应商知道或应当知道投诉依据时，以保证供应商可以有充足的期间准备和提交投诉。我国政府采购领域行政裁决规则适用上，目前存在政府采购法和招标投标法规制不统一的问题。两部法律的供应商救济制度不一致，政府采购法规定的投诉制度是先质疑后投诉；招标投标法实施条例规定的是异议—投诉制度。此外，两部法律的投诉处理制度也有差异，如政府采购法要求供应商可在质疑答复期满后15个工作日内向同级政府采购监督管理部门进行投诉；招标投标法实施条例则规定投标人或利害关系人可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。对比GPA要求，目前我国两法的时间期限都满足要求，但是两法的不统一，却造成供应商参加政府采购时获得感不相一致，政府采购行政裁决应有的统一性出现割裂。因此，如果两法统一有困难，先行考虑在行政裁决领域屏蔽两法带来的差异，可为适时之举。

第二，设置权威的裁决机构。按照GPA的要求，接受并审查供应商投诉的应是一个独立于采购实体的行政或司法机关，如果处理投诉的不是前述要求的独立机构，那就必须允许供应商还可以就初步投诉决定再次向独立的行政或司法机关上诉。

由此可见，GPA对于裁决机构的独立性要求很高。事实上，由于行政裁决机关的居中裁处性质，其必须独立于采购利益相关方之外保持超脱毋庸置疑。目前我国在政府采购领域投诉的处理人是财政部门，对适用招标投标法的政府采购工程的投诉，其处理人是有关的行政监督部门。就具体的投诉个案而言，非财政部门的政府采购投诉，财政部门均可以认为能够保持独立性。而适用招标投标法的行政监督部门，由于往往与被投诉的招标人是上下级单位的关系，以这种身份去处理投诉是否能够保持GPA要求的独立性还需要商榷。

另外，如若出现针对财政部门的投诉行为，财政部门再作为投诉处理者，也将出现身份不再独立的尴尬。在这种情况下，尽管现行制度允许供应商对投诉处理结果进行诉讼，也满足GPA的要求。但这样的行政裁决，与行政裁决要有效分流诉讼、化解矛盾在前的制度设计，又将出现些许背离。因此，设置一个独立的政府采购行政裁决机构，会是一劳永逸的办法。

从实践看，财政部门每处理一起投诉都需要投入很多精力，政府采购监督人员在履行常规监管职责同时还要监管投诉处理，往往也处于疲于奔命、较为头疼的状态。建立一个独立的机构专门处理行政裁决，既有利于行政裁决人员专业化，也能够保证机构的独立性。此外，由于行政裁决相比于诉讼的一大优势，就是处理人员往往熟悉行政管理，且具有处理纠纷的专门技术或知识，这样处理纠纷往往比法官更加得心应手。因此，为了保证独立行政裁决机构的专业度，其人员也应定期与专业行政部门进行交流，以丰富专业度，并削减职业倦怠感。

第三，形成高效可信的裁决程序。行政裁决的重要优势就是效率，其在解决特定争议方面具有效率高、成本低、专业性强、程序简便等特点。如果将标的不一的政府采购争议屡屡直接诉诸法院，不仅占用宝贵的司法资源，有时还会面临诉讼结束了，但政府采购需求却随着时间流逝出现变化，导致供应商即便赢了诉讼，经济上却无法得到有效完整的弥补，丧失了诉诸法律寻求公平的本意。相关部门在作出制度安排时，应充分考虑这一点。

为提升政府采购的救济效率，如果建立独立的政府采购行政裁决机构，建议考虑剔除由采购人或代理机构进行的质疑前置程序，直接进入投诉程序。同时利用大数据完善目前的恶意投诉发现机制，防止恶意投诉耗费行政资源。当然，剔除质疑程序，并不排斥利益相关方在行政裁决前的自我调整行为，事实上这也是目前我国在政府采购纠纷处理上较为欠缺的一点。按照GPA的要求，鼓励采购实体和供应商通过协商寻求投诉事项的解决办法。完全可以在现有的投诉处理程序上，大幅提高供应商参与听证的比例，也可以更大范围地使用行政调解的方式定分止争。政府采购协会也可以在行政裁决实施前，发挥行业组织柔性调解的优势，共同将政府采购纠纷化解在诉讼之前。

第四，坚持行政裁决行为的可诉性。关于行政裁决的性质，虽然有所争议，但绝大多数人还是认为这是一种准司法行为，仍属于一种行政行为。司法部在最近解释《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》答记者问时也指出，行政裁决主体具有行政性，即决主体是法律法规授权的行政机关，不同于作出民事仲裁的民间仲裁机构和受理民事诉讼案件的法院。因此，应当允许投诉人对行政裁决这种行政行为结果不满意时，可以寻求诉讼救济，因为司法是社会公平的底线。此外，司法部还表示，行政裁决结果具有非终局性，当事人不服行政裁决的，可依法向法院提起诉讼，不同于民事仲裁的一裁终局、民事诉讼的两审终审。

因此，政府采购的行政裁决应当坚持居中裁判统一规范、设立权威机构预防争议、形成高效程序促成矛盾实质性化解的原则，做好对接GPA救济制度的准备，进一步发挥行政裁决制度优势，将政府采购的定分止争工作做得更加深入。

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