我国政府采购绩效管理制度需明确的主体及内容

【聚焦·政府采购绩效评价】

我国政府采购绩效管理制度需明确的主体及内容

■ 李爽

评价主体及绩效评价具体内容是政府采购绩效评价管理制度的两大基石，其中评价主体需加以明确，绩效评价具体内容则需标准化、规范化。评价主体可选择建立以各级财政部门为主兼纳社会公众、第三方评估机构及供应商组成多元化绩效评价小组。绩效评价具体内容以政府采购价值导向为核心，建立三级绩效评价指标体系，并依据不同评价内容对应评价主体。设宏观指标、微观指标一级指标，宏观指标下综合评价经济效率、社会效益、廉政情况及环保效能；微观指标下贯穿采购立项、过程管理、采购结果全过程进行绩效评价，以达到评价结果尽可能全面、准确。

我国政府采购绩效管理现状

2018年9月中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（下简称“意见”）指出，实行预算绩效管理是优化资源配置、提高公共服务质量的重要举措。与此同时，推动建立政府采购绩效评价管理已然成为政采领域的热点问题之一。

20世纪以来，我国政府角色定位由管理型政府向服务型政府转变，绩效管理制度成为政府服务和公共财政支出优化的应有之义。当前，我国政府采购绩效评价管理制度建立尚存众多难点，其中评价主体及绩效评价管理内容（主要包括指标体系及绩效评价内容）不规范不完整是两大关键阻碍。

第一，评价主体。政府采购使用财政性资金，是代替全体公民支配财政资金购买《集中采购目录》以内的货物、工程和服务，由此易引发“公地悲剧”现象，政府采购监管主体反而缺位。加之财产权与购买决策权难以统一，拥有财产权的全体公民无法直接行使其权利，委托实施采购主体作为购买决策人和代理人，当受托人利益与公共利益存在冲突时，财政性资金使用效益将会大打折扣。

《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）实施后，我国政采市场首次确立法定监管主体（各级人民政府财政部门），解决了长期以来政采领域监督主体严重缺位现象。随着我国政府采购不断发展，各级财政部门执法水平监管力度随之提升，但当前也仅为合法层面的全面监管，缺乏政府采购行为公共价值评价，不利于政府采购有效实现多元利益主体需求。综上，绩效评价主体的确定直接决定评价结论的有效性，除各级财政部门的监督管理外，可引入多元主体参与评估。

第二，绩效评价管理内容。评价指标的规范化、清晰化直接影响评价结果的科学性，也是政府采购绩效评价管理构建的重要环节。为使评价对项目可行性分析更加透彻、覆盖更加全面，结果更加科学客观，需确立结果导向绩效评价理念，并以结果导向绩效评价理念为据制定规范化体系化的政府采购绩效评价指标及具体内容。

政府采购绩效管理制度应引入多元主体

根据《集中采购机构监督考核管理办法》《财政支出绩效评价管理暂行办法》相关规定，各级财政部门是实施监督考核绩效评价的主体。以各级财政部门为主导的绩效评价主体，主体形式过于单一，财政部门向下主管政府采购部门作为评价主体时常出现“运动员”与“裁判员”身份重合的情形。党的十八大以来，将“第三方评估”作为政府治理现代化的重要举措之一，经过不断探索各部委逐渐积累了利用第三方评价的外部监督推动提升治理水平的良好经验。

随后《政府购买服务管理办法(暂行)》《财政部关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》同时指出，财政部应当推进政府购买服务绩效评价工作，推进第三方评估。当前我国主要将第三方作为绩效评价管理主体。同样，在推进建立政府采购绩效评价管理制度过程中，发展第三方评估是评价主体选择时主要考虑对象。

第三方评估机构作为评价主体是绩效评价管理制度纵深发展的里程碑，但第三方评估“失灵”现象也时有发生。另外，第三方评估机构作为非直接利益关系人参与政府采购绩效评价，过于“独立”的评价地位往往不能站在实施机构及行政相对人角度作出全面判断。

综上，政府采购绩效管理制度可采取建立以各级财政部门统筹的实施机构、社会公众（行政相对人）、供应商及第三方评估机构组成的多元绩效评估小组，各方各司其事。

首先，应坚持各级财政部门担任最终监督与考核角色原则。我国《政府采购法》明确规定了财政部门的监督管理职责，政府采购绩效评价最终是要判断财政支出的性价比，从财政管理角度出发各级财政部门在推动政府采购绩效评价工作有序进行的同时也应充当最终统筹者。其次，社会公众作为政府采购最终受益人，参与政府采购绩效评价管理是体现政府服务职能的理性回归。通过调查社会公众对政府采购结果的满意度是结果导向的政府采购绩效评价最直观的反映。

此外，供应商参与政府采购绩效评价是提升供应商服务质量的有效途径，当供应商切实参与政府采购绩效评价过程，更加直观了解采购人需求从而从需求出发优化把握努力方向。最后，第三方评估机构以其独立客观视角对项目整体进行判断后，综合多元主体评估结果导出的综合结论就当前而言最为完整全面。

尽管，多元主体绩效评价小组的组成比起单一主体绩效评价成本更高，耗时更长。为确保结果尽可能完整有效，选取参与评价的社会公众、供应商及第三方评估机构也应有其内在标准。而后组成的多元主体绩效评价小组因主体多元性以及政府采购类别差异而无法相对固定导致的成本提升需要进一步考虑如何在绩效评价环节避免人力、物力的过度浪费。

建立三级政府采购绩效评价管理指标体系

政府采购绩效评价内容具体化使评价标准有迹可寻，是评价管理制度的有力支撑。其设置需从政府采购价值目标出发，反推具体内容。建立政府采购制度是深化社会主义市场经济的必然要求，具体来讲，推行政府采购制度可提高财政性资金使用效率、增加采购透明度，消除腐败现象、推进社会向好发展以及从政府采购角度促进环境治理。

基于政府采购制度设立目标，具体指标体系拟下设三级指标，一级指标分宏观指标以及微观指标。

宏观指标下从经济、社会、廉政守法、环境四方面设二级指标，二级指标主要以宏观综合效益评价采购绩效。经济指标主要衡量财政性资金使用效率，评价主体以各级财政部门和第三方评价机构组成，主要基于财政部门对资金支出的把握更加准确，另外结合第三方评估机构的专业独立性进行综合评价；社会指标以政府采购形成的社会效应为评价标准、评价主体以社会公众为主，结合第三方评价机构及供应商；廉政守法指标主要考察经办人员合法合规性评价及采购全过程、各方履约情况，评价主体综合社会公众、第三方评估机构及供应商；环境指标是促进政府绿色采购政策的政策标准，评价主体综合社会公众、第三方评估机构及供应商。

微观指标与宏观指标不同，其评价主体及各级财政部门及第三方评价机构为主，主要是基于微观指标的专业性考虑。微观指标下设三个二级指标分别为：采购立项、采购实施过程管理、以及采购结果（鉴于工程采购特殊性，采购结果对工程评价加入补充内容）。力求从采购全过程进行微观评价管理。具体评价内容见下图。

（作者系天津工业大学19级民商法学研究生）

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