基于平衡计分卡的政府采购绩效评价研究

【聚焦·政府采购绩效评价】

基于平衡计分卡的政府采购绩效评价研究

■ 刘畅

在全面实施绩效管理的时代背景下，政府采购作为国家财政支出的重要组成部分，应当高度重视绩效评价工作的开展，以充分发挥政府采购的政策功能和经济功能。对于绩效评价方法的选择，除了学界较为认可的“3E”评价法，还涌现出一些新型绩效评价方法，如平衡计分卡法。平衡计分卡(Balanced Scorecard，简称BSC)是由罗伯特·卡普兰和戴维·诺顿于1992年提出的一种绩效评价工具，从财务、客户、内部运营、学习与成长四个维度将组织战略分解为具体的指标，从而进行全面综合的绩效评价。

平衡计分卡对政府采购绩效评价的适用性

平衡计分卡作为一种先进的战略和绩效管理工具，已在企业界得到广泛应用。在域外，平衡计分卡也突破了原有的应用范围，逐渐推广至政府部门和非盈利组织。将平衡计分卡理论引入政府采购绩效管理，是契合我国构建新型政府要求的相应举措，对深化我国政府改革具有深远的影响。

第一，财务维度的考察是建设节约型政府的现实回应。采购主体、资金来源等方面的特殊性无法影响政府采购行为的本质，作为市场经济活动，政府采购仍需遵循市场的客观规律。市场经济具有竞争性特征，将财务维度指标置于绩效评价指标体系的核心地位是竞争经济的要求。目前我国财政形势严峻，必须加快建设节约型政府的步伐。财务维度的衡量，能够督促政府节约财政支出，寻求采购资金使用效益的最优解。

第二，客户维度的考察是服务型政府转型的需要。政府采购资金源自财政性资金，社会公众作为政府采购利益的相关方，属于客户范畴。新公共管理理论主张将企业经营理念引入行政管理，要求政府摈弃“治理与被治理”的政民关系，转而建立公共服务提供者与消费者之间的良好互动。建设服务型政府的呼声日益高涨，我国政府正致力于转变政府职能，体现执政为民的发展理念。在此背景下，将客户层面的指标纳入政府采购绩效评价体系，有助于提升政府对公众的回应力，重塑职能定位，加快转型步伐。

第三，内部运营维度的考察是构建效率型政府的必然要求。有别于其他关注外部因素的绩效评价方法，平衡计分卡要求政府审视自身内部采购流程，通过自省找出关键问题,完善业务流程设计，以此实现政府采购服务高效、采购过程公开透明、采购业务创新等具体目标。内部运营层面的评价结果是采购流程效率的直观反映，因此在这类指标的指引下，倒逼政府关注内部流程与决策改进，有助于政府采购效率的提高。

第四，学习与成长维度的考察为建立学习型政府提供动力。平衡计分卡的一大特点在于将过程与结果有机结合，对战略执行的过程给予了与结果同样的重视。具体而言，学习与成长维度要求政府着眼于未来发展，更新人才储备，强化采购人员的专业技能，提高自身学习能力和创造能力，以此适应社会变革，应对面临的新挑战。因此，作为提升政府采购绩效的内在驱动因素，学习与成长维度的考察为学习型政府的构建提供了不竭的动力。

平衡计分卡的“平衡”创新

相较于传统的绩效评价方法，平衡计分卡的特点在于其“平衡性”，四个维度指标之间互相联系，共同构成一个有机整体，并在绩效评价过程中不断寻求一种动态平衡。具体而言，平衡计分卡的“平衡”之义体现在以下三个方面。

第一，财务指标和非财务指标的平衡。财务维度的考量延续了传统的绩效评价要素，注重财政资金的使用效益。然而单一的财务指标无法评价政府采购工作的全貌，虽然非财务指标远不如财务指标直观，但其立足于政府采购工作的长远发展，也能够间接影响政府采购绩效。平衡计分卡修正了传统绩效评价方法的缺陷，强调非财务指标的重要性，将绩效评价的范围延伸至客户、内部运营、学习与成长维度。

第二，时空维度的平衡。在时间维度上，平衡计分卡不仅局限于总结当前政府采购工作开展的现状，更放眼全局，关注政府采购工作的永续发展。除了对采购资金节约率等滞后指标的考察，还突破了时间限制，将目光转至客户满意度、采购流程效率等领先指标，评价政府采购工作开展的过去、现在与未来。在空间维度上，客户独立于政府之外，对供应商、社会公众满意度的考察形成了政府采购绩效评价的外部衡量角度，而内部运营和学习成长维度立足于机构内部，通过相应指标引导提升自身采购水平。外部的反馈能够指出内部机制的不足，反之内部的改进可以获得外部的认同，二者互相影响，共同促进。

第三，战略制定和战略执行的平衡。《中华人民共和国政府采购法》第一条开宗明义阐述了立法目的，也指明了政府采购的总体战略目标。为防止长远的战略目标与采购工作的实际开展状况之间发生脱节，基于平衡计分卡的绩效评价体系将总战略目标分解为四个维度的具体绩效目标，并层层细化为可衡量的指标，保证战略的制定与执行环节衔接顺畅。

政府采购绩效评价体系的构建路径

第一，建立以平衡计分卡为理论指导的政府采购绩效评价指标体系。在平衡计分卡理论的指导下，政府采购绩效评价指标体系的构建应当以总体战略目标为前提，并从四个维度分解子目标，目标应当具体并且具有可实现性和可衡量性。指标的选取围绕子战略目标展开，二者之间应当体现紧密的因果关系。具体而言，综合全面的绩效评价指标体系应当是财务指标和非财务指标、内部指标和外部指标、滞后指标和领先指标、定量指标和定性指标等结合的有机整体。为保证指标设置的科学性，应尽量选择定量指标，以减少定性指标主观判断带来的不准确性。根据指标的相关性，选取部分典型指标以明晰平衡计分卡在政府采购绩效评价中的运用路径，具体如下表所示。

第二，强化绩效评价结果的应用。作为政府采购绩效评价体系的最后一环，绩效评价结果的应用是发挥绩效评价作用的根本路径。建立高效的结果反馈机制和有力的问责机制，及时反馈绩效评价结果，追究失职人员责任，督促政府改进业务流程，提高自身采购水平。其次，形成绩效评价结果与预算安排挂钩的机制，强化预算绩效管理，保证资源配置最优化。最后，绩效评价结果的公开是打造阳光政府的应有之义，让政府采购接受社会监督，防止腐败滋生，听众群众意见，体现人民参与原则。

（作者系天津工业大学法学院19级研究生）

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