域外政府采购救济制度介绍

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域外政府采购救济制度介绍

◆美国：争议发生的不同阶段采取不同救济方式

美国对政府采购的救济方式的设计以及所遵循的法律依据是按照政府采购活动发生争议的不同阶段来区分的。主要分为，“合同授予争议”和“合同履行争议”两种。合同授予争议是指，政府采购合同签定前，因采购机构的行为侵害到供应商的权利及利益而被供应商提起的争议纠纷；合同履行争议是指，政府采购合同签订之后，合同的履行、验收等问题发生的争议。合同授予争议，供应商主要按照《联邦采购条例》的规定，向采购机构、联邦审计总署(General Accounting office, GAO)。或联邦赔偿法院提出救济。合同履行争议，依据《合同争议法》的规定，供应商向合同官、总务署合同申诉委员会以及法院提出救济。此外，这两个阶段的救济均可采用行政和司法救济两种方式。美国受理政府采购要投诉最重要的机关是GAO。该机构成立于1921年，是美国国会下设机关，直接对国会负责。特别值得注意的是，该机构与其他公共部门的采购机构没有直接的行政隶属关系。另外，GAO共有28名政府采购领域的专业律师。因为GAO拥有机构独立性上和人员专业性，所以在政府采购投诉处理方面深得供应商信服。因此发生争议时，供应商会向费用低、权威性高的GAO提出救济，同时减少了司法机关的压力。

根据《联邦采购条例》第33条规定，GAO只能受理政府采购合同形成前和合同授予阶段的投诉。如，因为决标或未能决标而受到影响的现实或预期投标者必须在得知违规违法情形之日起的10个工作日内向GAO投诉。GAO在收到投诉后必须立即通知采购机关，采购机关需在30个工作日内提出书面报告，GAO在收到采购机关的书面报告的10个工作日内提出修改意见，并将报告副本转交供应商，再由供应商提出意见。

完成上述程序后，如GAO想要进一步了解争议双方的情况还可举行听证会，双方进行陈述，然后由GAO作出处理决定。GAO的处理意见不具备强制性，但一般来说采购机构都会接受。一旦供应商胜诉，采购机构必须给供应商作出补偿。另外，根据《联邦采购条例》的规定，GAO必须在受理投诉之日起的90个工作日内作出处理决定，如果供应商对GAO的决定不服，可以选择向地方法院或者联邦赔偿法院提起上诉。

◆日本：设立两个机构专门负责政府采购质疑与投诉

作为GPA缔约国成员之一的日本，为了适应GPA所设立的政府采购争议解决机制，履行GPA规定的义务，在1995年时专门建立了详细的政府采购质疑机制并成立了政府采购审查办公室和政府采购审查局。政府采购审查办公室负责制定质疑过程中所应遵行的法律程序，并监督该程序的实施。政府采购审查局负责具体处理质疑的事项。政府采购审查局在进行质疑审查时，除了遵循政府采购审查办公室制定的政策，还应当满足GPA所规定的采购程序。

日本政府采购审查办公室所制定的质疑审查程序为：当供应商认为采购机构在政府采购活动中的行为违反GPA的规定以及其他政府采购有关政策，可向政府采购审查局提出质疑。政府采购审查局在收到供应商提出的质疑申请后，应首先对质疑的理由进行审查。如果质疑理由合理，应立即通知采购机构和提出质疑的供应商，并将认为质疑合理的结果公开公布在政府采购权威媒体。采购机构在收到通知后，应向政府采购审查局提交一份说明书，说明内容包括：所采购产品或服务的具体规格以及其他相关的证明文件、相关的事实、结果以及建议书。在上述质疑提出后的90天内，政府采购审查局必须以书面报告形式作出质疑决定。报告必须陈述审查结果的一句、质疑的有效性和合法性等。如果，政府采购审查局认为质疑理由有下列情形之一，即可要求供应商撤回质疑：第一，供应商为在规定时间内提出质疑；第二，供应商并非法律程序所规定的合格供应商；第三，供应商所质疑的内容并未包含在GPA或相关规定之列。

◆WTO：两种模式处理政府采购供应商的质疑与投诉

WTO《政府采购协议》（Agreement on Government Procurement，简称GPA ）最初于1979年达成，经过多轮修改于1994年形成。GPA系统性规定了政府采购救济制度。GPA中运用了双层救济体系，一是国际层面解决各GPA参加方之间产生的争议的解决机制；二是参加方国内层面，直接解决政府采购实体与供应商之间争议的解决机制。GPA中的救济制度没有规定具体规则，因为其不是实体法规则（Substantive rules），而只是对参加方柜内有关政府采购相关方的所有法律规则施加一个总体性的一般要求。2011年12月1日的WTO部长级会议通过了GPA新文本（也称2012版），各方也就新一轮出价达成一致。2012年3月30日，WTO政府采购委员会召开正式会议，一并颁布了GPA新文本和各方新一轮出价。GPA（2012版本）第18条对原有政府采购国内救济制度进行了重塑和细化，主要体现在以下几个方面：首先，条款名称从“质疑程序（Challenge Procedures）”改为“国内审查程序（Domestic Review Procedures）”（这体现了该条款要求的GPA参加方法域内建立一套救济制度）；其次，行文有所简化，从GPA（1994年版）的8款子项目规定缩减到7款，7款条文中有6款是关于审查质疑的内容，包括处理质疑的机构、质疑处理模式、质疑的内容和范围、质疑的形式和期限、质疑的处理、国内司法审查程序。

第一是处理质疑的机构：根据GPA（2012版本）第18条第4款，质疑应由与采购实体没有利益关系的独立审议机构审议，该审议的职能可以由行政机关承担，也可以由法院承担。第5款，若采购实体或者与采购实体有某种关联的机构成为受理之一的最初机构，那么需要有另一个与涉案的采购实体没有利益关系机构对质疑进行复查。

第二是质疑处理模式。处理模式分为两种：“单一机构单一渠道模式”“多机构多渠道模式”。“单一机构单一渠道模式”是指通过授权法院或独立的行政机构，运用司法审查货行政审查的方式处理供应商的质疑。（编者注：选择授权法院负责处理供应商质疑投诉的代表性国家有英国、法国和意大利。但由于这些国家法律传统和制度设计不同，民事法院、行政法院都有参与处理政府采购供应商的质疑投诉。英国是高等法院负责、法国是授权行政法院负责、意大利是行政法院负责决定是否在供应商提出质疑投诉后暂停采购活动或者决定是否撤销采购机构作出的违反法律规定的采购决定，民事法院负责决定是否给投诉供应商进行损害赔偿。）“多机构多渠道模式”是指通过授权多个机构设置多种渠道、经由一个或数个层次来解决供应商的质疑。（编者注：中国香港特别行政区在1998年设立了专门处理供应商质疑投诉的投标投诉审裁组织；日本1996年设立了政府采购审查局专门处理政府采购过程中供应商的质疑和投诉。）

第三是质疑的内容和范围：GPA（2012版本）第18条第1款规定，若存在政府采购机构违反法定义务；采购方式、招标文件、招标程序、评标程序、招标文件等内容不符合法律规定的情况均可进行质疑。

第四是质疑的形式和期限：所有质疑的程序规定都必须采用书面形式且能为供应商所获得。但GPA没有对受理质疑主体对质疑作出答复的时限予以具体规定（给予了各参与方比较大的自由裁量权）。

第五是质疑处理内容：一是，相应地采购活动暂停措施，以保证提出质疑的供应商有继续参与政府采购的机会。如采购活动不能暂停，应出具书面决定并说明相应重大理由。二是，采购活动若违反了GPA或遵循GPA要求的国内法律时，应有对相关供应商的赔偿范围，其一般为标书制作费用或质疑费用，亦或二者之和。

第六是国内司法审查程序：GPA对司法审查是一种选择性的规定。司法审查被启动的前提条件有两个，第一是法院不是GPA参加方设置的质疑审查机构；第二是GPA参加方没有依照GPA（2012版本）第18条第6款设立质疑程序规则保障。

（编译／昝妍）

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