中国应急采购管理体系构建研究（四）

中国应急采购管理体系构建研究（四）

——对我国应急采购管理体系建言献策

■ 姜爱华 辛婷

在充分借鉴国际应急采购管理先进经验、积极回应当前我国应急采购管理现存问题的基础上，笔者试图从法律制度、运行机制、人员与机构建设、配套保障等方面为我国的应急采购管理体系建设提出具体政策建议。

建立健全应急采购法律制度

一是着力将应急采购纳入政府采购法律体系之中。鉴于应急采购的特殊性与紧急性，加之目前我国仍未出台应急采购相关法律法规和规范性文件这一现实状况，应着力加快应急采购管理法治化进程，将应急采购相关内容正式纳入到现有政府采购法律体系当中，在细化明晰应急采购相关规则制度的基础上，完善充实既有政府采购法律体系建设。这一方面要求在立法中明确应急采购的适用情形、运行流程及人员与机构配备等系列内容，另一方面还要求对突发事件下的哄抬物价等违法行为进行界定、处罚，在弥补既有政府采购法律制度欠缺与不足的同时，还为应急采购管理提供相应法律依据。此外，在应急采购法制化过程中，应对紧急情况认定这一内容进行重点明确，可在充分吸纳其他国家紧急状态判定经验的基础上，综合考虑无法预见、不可调和性、产生消极影响等多种事件特征，力求将技术灾难、自然灾害、公共卫生事件等各类符合判定标准的紧急情况全部涵盖在内，以充分保障应急采购活动开展的全面性与准确性，从而提升应急采购法律制度的实践性与执行力。二是因地制宜地出台相关规章制度。据了解，目前已有个别地方出台自行采购操作指南和应急采购管理办法，这既与国家简政放权的时代背景相契合，又能够有效提高应急采购的灵活性与规范性，今后应在全国范围内逐步推开，并根据各地特点加以调整规范。

打造应急采购管理运行机制

第一，增强应急采购方式科学性。事前阶段，重点运用预先采购方式。根据应急采购国际先进经验可知，事前预判、制定预案与预先采购等做法均可在紧急事件发生之前未雨绸缪，增强供应保障。一方面，可按照应急采购目录与相关部门委托，采取公开招标、谈判方式确定协议定点入围厂商及供应商，并将入围供应商名单、入围品目、产品参数、产能库存、价格标准等信息在网络平台展示，形成稳定可靠的应急供应商队伍，便于预先签订战略协议。另一方面，可通过制定应急采购预案的方式，对尚未发生的突发事件提前做出预判并做好采购战略部署，以切实提升紧急应对效率，完善应急采购环节建设。事中阶段，科学选用采购方式。紧急情况下，可着力增强对单一来源采购、竞争性谈判等方式的运用程度，但必须通过书面文件形式加以保障，并进行充分信息佐证，在此基础上针对不同采购金额分别设定不同层级的审批权限；而在某些条件下，还可以尝试采用口头征求建议采购等简易采购方式，充分适应应急采购的现实要求。

第二，兼顾应急采购程序的规范性与灵活性。首先，应急采购程序规范性角度。一是建立应急采购触发机制。在准确定义、细化明确具体启动情形的基础上，提供研判案例辅助实践操作，科学评估紧急状况的风险级别与紧迫程度，并据此触发相应采购级别应对机制，不同级别适用不同采购流程，简化审批程序、缩短招标期限，为应急处理赢得时间，同时避免过度使用应急采购行为的发生，兼顾采购效率和竞争性。二是综合考虑期间其他项目的采购程序。对于非应急项目，要尽量选择网络、电话、邮寄等非现场方式实施，可充分利用科技手段实现不见面远程开标、评标；而对于确需在紧急状态下组织现场评审会议的项目，组织集体讨论时应允许采购人自行选择专家、自行选择开标地点，并适当精简投标文件内容、简化开标程序，避免设置述标等需要见面的采购环节。其次，应急采购程序灵活性角度。一是应急至上，重点明确采购基本原则。应急采购制度，应以满足应急需求为首要目标，坚持简单易懂、统一规范、保障前线的这一基本原则，这就要求建立采购“绿色通道”，依法采用协议供货、定点采购以及添购方式解决紧急需求，减少和压缩外部审批或者评审环节，取消一切不必要的繁琐流程，力求通俗易懂、从快从简，同时健全紧急采购内控机制，加强采购文件和凭据的管理，留存备查，以切实增强应急采购流程的灵活性。二是适时变通，实现采购事务集约化处理。充分发挥主观能动性，促进公共资源的集约使用，在力求采购人“同类事项集中办理”的基础上，依法加强社会代理机构间的信息沟通和优势互补，通过联合采购等方式，将同类型采购项目合并实施，从而有效提高应急采购效率。除此之外，某些特定情况下还可通过紧急免除书面法律文件、延后市场调查与行情分析、支付供应商预付款等多种措施灵活简化应急采购流程，增强应急采购灵活性。

第三，优化供应商选择机制。一是市场为主，择优选用。政府履行应急采购保障职能，归根到底要依托市场与社会的供应能力。为此，应在稳定应急采购渠道的基础上，尽可能多地获得市场上的供应商信息，通过有效的竞争机制挑选出能力卓越的供货商，有计划地开发后备供应商力量、不断完善供应补给链，并实行动态化与全面化管理，综合分析、择优选用，从而实现采购渠道的升级。二是重点突出，适当倾斜。尽可能支持小企业参与应急采购活动，以切实减轻企业负担，帮助企业渡过难关、实现稳定发展；而当地域内突发临时紧急情况时，应急采购也可适当向本地供应商倾斜，以充分节省采购时间与运输成本。

第四，完善应急采购合同管理。一是强化应急采购合同定价管理。紧急状态下，供应商各项成本通常比平时更高，价格控制由此成为应急采购的核心问题。一方面，可通过松绑采购定价权、灵活调整定价方式等方式提升应急采购合同定价的灵活性与高效性。另一方面，根据不同阶段的现实情况来科学选择定价方法、确定采购标的合理价格区间；为防止畸高畸低价格对市场秩序的干扰，还应设定最高或最低限价，从而有效控制采购成本；与此同时，还应在合理定价的基础上建立网上价格监测监控机制并进行实时更新公示，从而指导供应商合理报价和采购人理性采购。二是放松应急采购合同内容与形式要求。合同内容方面，采购标书及合同条款应随外部环境变化进行及时调整改进；合同形式方面，可适当放松对合同文件完备性的硬性要求，酌情省略采购公告或合同公告等非必要性内容，以此来缩短采购周期，提高采购效率。三是创建响应式通用合同框架。尝试搭建起适用于应急采购的通用合同框架，此框架应涵盖应对紧急情况需求的一般性准则、紧急合同订立双方的机构概述以及紧急获取货物与服务的简化采购程序等内容，以备紧急状态下采购合同的快速订立与及时执行。

第五，构建应急采购信息公开机制。一是积极推进应急采购意向公开。采购人、采购代理机构应依法在应急采购平台上及时、完整、准确发布采购信息，并鼓励采用网络手段进一步扩大采购信息发布范围，以便更多潜在供应商知悉获取商机信息，进一步提高应急采购透明度。二是建立应急采购信息网络公示制度。尽管应急采购的紧迫性使得其信息公示难度较大，但这并不意味着紧急采购工作可以不受社会监督。大数据分析、人工智能手段、区块链等电子信息新技术可以有效促进应急采购需求、采购结果以及合同履行情况等信息数据动态共享，将应急采购实况进行可视化展示，增强公众参与知情权，以此来保证应急采购工作在阳光下有序开展。

第六，建立应急采购监督审查制度。应急采购不同于常规政府采购程序，其公开透明度和市场竞争程度通常不高，需要更加严格的过程控制措施与后续审查机制来防范采购风险。一是重视应急采购过程控制。在通过系列灵活性措施持续提升应急采购效率的基础上，还应设法兼顾对应急采购活动的过程控制。一方面，应当建立起一套应急采购监督管理制度，做到对采购人与供应商内外兼防，从而保证应急采购依法有序开展。另一方面，注重项目风险防控，基于紧急状态下供应商履约及其他各类突发风险明显增大这一现实情况，可在成立应急采购风险防控委员会、合理设计评估指标体系的基础上，不断调整完善应急采购风险评估及应对方案，加强应急采购内控，以切实降低应急采购过程风险。二是建立应急采购后续审查机制。一方面，运用审计手段加强对应急采购项目的审查力度，为此采购人应尽可能在电子化平台完成采购工作或者留存完整的采购行为记录，包括紧急采购申请理由、采购决策、预算金额、供应商选择、谈判过程、采购合同和价格、资金支付等档案材料，并保存纸质材料备份，以便电子设备受损等紧急情况下快速签订采购合同、顺利完成供应并接受审计检查与公众监督。另一方面，从经济效益、社会效益、环境效益等方面设计应急采购项目绩效评价指标体系，力求在履约验收环节中开展全方位绩效评价，从而为今后政策改进、程序优化提供方向指引。

应急采购人员与机构建设

第一，加快专门机构建设，成立应急采购小组。紧急情况下，应快速成立临时应急采购小组作为采购工作牵头人和总指挥，负责本地区应急采购工作信息汇总和协调，指导本地区的应急采购工作；小组成员选用应力求科学合理，可抽调熟悉采购流程又具备专业知识的精干力量开展实务操作，从而突出专门机构的专业性优势。

第二，压实主体责任，完善人员配备。一方面，采购人、采购代理机构应提高责任意识，按照“谁组织、谁负责”的原则，统筹规划和开展政府采购活动，积极推进各类政府采购项目在紧急时期内正常运转。此外，重大疫情当前，采购人员在严格落实一般采购职责的基础上，还应严格执行疫情防控的基本要求，严肃相关法律责任落实。另一方面，不同于一般采购，应急采购活动的顺利开展还应当配备采购保障专员，主要负责应急物资采购的地区调配、顺利运输与科学分配等工作，由此增强应急采购各环节的效率性与完备性。

完善应急采购配套保障

第一，推动“互联网+”应急采购建设。应急采购归根结底也是一种采购，需要借助于大量信息交流与印证，以互联网与大数据技术为基础的“互联网+”采购可有效提升应急采购效率、及时控制和消除突发公共事件的不利影响，还可以有效促进国家治理能力现代化。一是构建专门性的电子化应急采购平台。参照中央国家机关集中采购品目，完善协议定点供货制度，建立应急采购品目库和供应商库，将入围供应商名单、入围品目、产品参数、价格标准等信息在网络平台公布，便于紧急状态时采购人直接与供应商对接商谈，网上自动生成成交结果和交易合同，促进供需对接、满足紧急所需，并不断定期更新，优胜劣汰，从而借助信息化技术形成稳定可靠的应急供应商体系，实现全国统一的应急采购“一张网”。二是推行“不见面”办事制度。突发公共事件特别是重大疫情期间，应进一步发挥电子采购优势、尽量减少见面接触情形，除电话咨询外，供应商报名、获取采购文件、提交响应性文件、开标、质疑、投诉、签订合同等采购业务均实行网上受理、网上审核、网上答复等；采购人、采购代理机构也应依法运用网络信用系统查询信用记录，尽量减少对要求供应商提供非实质性材料的相关要求规定，使相关当事人“少跑腿、多办事”。

第二，构建应急采购救助与储备机制。一是设立应急物资采购基金。力图从健全财政管理制度入手，单独为应急采购设置相应救助基金项目，特定突发情形下，供应商可自发申请一定救助以确保应急采购合同的高效执行，相关财政部门应着力保障救助资金支出的效率和安全，将政府在应急保障中的职能定位从直接提供者主动转变为多方合作保障的协调者和监督者。二是加快建立应急物资储备库建设。为弥补应急采购的不足之处，还应根据既有应急采购目录和需求预案制订应急物资储备清单，组织建立数量充足、品类齐全的应急物资储备库，对保存周期长、使用量大的应急物资进行库存储备；对其他非常用性应急物资，可根据相关企业品牌、规模、资质和信用情况，与厂商或供应商签订产能储备协议，通过协议供货方式降低储备成本，发生突发事件时，可按照政府指令直接将应急物资保障到位。

第三，注重横纵向统筹协调。一是打破“纵横”限制，建立部门协调与地区联动机制。从部门协作方面来看，预算主管部门要发挥统筹协调作用，加强对下属单位采购工作的管理和指导；专业性采购机构与协助保障部门间注重信息互通、保证步调一致；多部门合作执行应急采购计划时，应灵活运用任务指派、部门协议等手段，建立高效协作关系。而从地区统筹联动方面来看，则需要加强业务协同，鼓励跨区、跨级接受委托，确保紧急时刻物资采购调配的地域互通性，适当情况下还可采用地区联合采购的形式，以降低采购风险、提升采购效率。二是广泛发动社会各界力量。对于大范围、大规模、大批量的应急采购，需要齐心协力，各尽所能，实现全国上下整体行动。财政部门完善资金保障，发改、工信部门加紧企业动员，商务部门着力组织货源，价格管理强化价格管控，社会民间组织与普通公民也应积极参与到紧急采购保障活动中，以全面稳定应急采购局面。

（作者单位：中央财经大学财政税务学院）

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