中国应急采购管理体系构建研究（三）

中国应急采购管理体系构建研究（三）

——以国际应急采购经验为鉴

■ 姜爱华 辛婷

应急采购的预判与预采购

事前预判并制定预案。在美国，所有行政机构都备有紧急情况采购预案，各部门按照自身可能遇到的问题及以往其他地区所遇到的危险情况进行危机预判，并适当组织演练，旨在熟悉程序的同时对预案设计进行调整完善。其预判内容涵盖范围较广，包括各种紧急情况下需要的相关物资、工程和服务；不同紧急情况下采购的方式、合同条件、支付方式；不同紧急情况下需要支援的其他机构，与之签订的相关协议和需要明确的责任；紧急采购款项的来源和审批；紧急采购供应商名单的征集等多个方面。

签订预先采购协议。在紧急情况发生之前，美国采购管理机构便未雨绸缪地与供应商签订预先采购计划意向书，采购双方可就采购方式、合同条件、订单内容、支付方式以及供应商可以快速响应的特殊条款等内容进行预先协商并签订预先采购协议。例如，美国联邦制定的优先分配制度（DPAS）就是为实现国家紧急情况下的快速工业动员，而对预先已批准国防、应急准备和能源计划的采购项目实施的优先分配与重点支持 。此外，放眼世界范围内的重大疫情疫苗采购，在2009年甲型H1N1流感爆发之前，就曾有多国订立了关于重大疫情疫苗采购的《预先采购协议》（APA），即在预设的重大疫情触发之前，通过签订“休眠合同”并支付重大疫情预备费的形式，保持疫苗供应商与政府间采购合同的休眠和不可执行性，直至疫情真正来临时采购合同立即激活，进而实现疫苗供应的全方位政府对接与充足供应；与此同时，APA协议条款的广泛性还允许各国政府在疫情防控过程中保留一定的疫苗剂量，以预备尚未出现的变种疫情，充分体现出预先采购的高效性与灵活性。

紧急情况的认定与划分

紧急情况作为公共采购活动中必须考量的因素，其分类标准与具体情形也因地而异。首先，从分类标准来看，法国《公共采购法典》将其区分为一般紧急情况和重大紧急情况两大类。一般紧急情况通常是指采购方为避免不利后果发生而采取的相应行动，法典要求采购机关以客观标准为依据，并说明使用紧急情况的理由；重大紧急情况的客观认定标准则更加严格，法典将其描述为采购方无法预见的外部情况而导致的结果，所谓外部情况特别是指技术灾难或自然灾害。在此基础上，法典还直接采纳2015年欧盟委员会致欧洲议会和欧盟理事会《关于难民危机和相关公共采购订立规定》通告中所列出的三项认定标准：事件的不可预测性、与现有程序性时限规定的不可调和性、该事件与紧急情况之间的因果相关性。而对于两种紧急情况确定原则的理解，最高行政法院还给出了大量司法判例用以指导实际操作。其次，从具体情形来看，美国《联邦采购条例》对紧急采购做出具体规定，在遭受网络攻击、核打击、生化攻击，提供国际灾难援助以及总统发布紧急声明或重大灾难声明时均可启动应急采购程序，以简化采购程序、提高采购灵活度。

应急采购方式与程序

一是采购方式科学化。美国《联邦采购条例》规定，对于不超过简化采购门槛的紧急采购，行政机构在紧急情况下可以进行单一来源采购，并通过书面文件对技术要求、价格合理性等内容进行充分信息佐证，在此基础上针对不同采购金额分别设定不同层级的审批权限；而在某些条件下，还可以口头征求建议采购，即允许采购官同供应商或承包商就口头征求建议采购的原因、采购需求、采购价格、供应商联系方式、履约具体日期等内容进行谈判，是一种相对比较自由的采购方法。欧盟《公共部门采购指令》则将紧急情况作为适用具体采购程序的前提条件，指令第32条规定“在确有必要、采购人不可预见，以及公开性程序、限制性程序或带谈判的竞争性程序不能满足时间要求的紧急情况下”，而只能由特定供应商提供工程、物资或服务的，采购人可以进行单一来源的协商采购，且无需事先公示相关采购信息，但紧急情况的正当性不能完全交由采购人当局来认定。在法国，重大紧急情况一旦形成，采购机关或者采购机构可不受采购金额和标的种类的限制，直接使用竞争性谈判的方式开展应急采购活动，不需要进行公示公告和履行竞争程序。

二是采购流程灵活性强。对于一般紧急情况下的政府采购，法国的做法是着力缩短各个采购环节的过程期限，主要表现为缩短公开招标、限制性招标的时间期限，缩短竞争性磋商的期限、缩短提交补充材料的期限等方面；而对于重大紧急情况要求必须进行严格评估，在此基础上订立的政府采购合同可以省略必要的法定形式要件，以使得采购流程更加灵活快捷。美国则通过《联邦采购条例》的形式规定，突发情况下必须简化采购程序，具体可通过执行不等待公告时间、信函合同加速授权、免除电子资金转账、授予供应商预付款、免除投标保证金、采购卡计划、开辟认证事项“绿色通道” 等灵活性措施以求不断简化应急采购流程、提升应急采购效率。

应急采购中供应商选择办法

一是保持应急采购供应商选择的条件刚性。美国联邦采购法规定采购合同只能授予那些完全符合法律规定的供应商，即满足合法用工、生产、纳税、无欺诈与贿赂等违法行为的供应商，即便在紧急情况下，供应商选择要求不能由此放松。

二是兼顾应急采购供应商选择的广泛性与公平性。美国联邦政府要求在严格落实预先采购合同的基础上，将未签约供应商的供给意愿也考虑在应急采购范围之内，在促进采购价格更加合理的同时，充分激发供应商供应热情；此外，尽可能支持小企业参与应急采购活动，尤其对于伤残退伍军人或经济上处于不利地位的妇女所拥有的小企业给予特别关照。

应急采购的合同管理

一是应急采购合同定价管理，主要表现为松绑采购定价权、科学选择定价方法、灵活调整定价方式三方面。第一，重大紧急情况下，特别当合同客体涉及新技术或是具有潜在风险时，法国规定可赋予采购方以自主定价权，即以临时价格签订合同的权利，采购方可不受采购目录的限制与供应商进行场外交易，采购定价权由此松绑。第二，美国则在充分考虑突发状况对生产供应直接影响及相关成本等因素的基础上，合理设置固定合同价格法、时间+材料计算法、工时计算法三种定价方法。美国政府大多情况下倡导使用固定价格法，但该方法在原材料、雇工、运输、服务等相关成本变化的影响下，对供应商来说意味着最高的风险和最大的责任；而另外两种方法则主要应用于事先不能明确采购数量、服务和工程完成时间的情形当中，由此体现出应急采购合同定价方法选择的科学性。第三，美国纽约州则规定紧急情况下，采购机构可通过不少于3个的口头报价方式签订应急采购合同，但当合同价值达到限额标准时，其设立与放弃均需通过国家审计长办公室（OSC）批准；而竞争定价失灵时，美国联邦采购机构还可通过对照市场价格、即由采购相同项目价格或者同行业类似产品的价格确定采购价格，由此体现出合同定价方式可进行灵活调整这一特性。

二是灵活调整应急采购合同的内容与形式。合同内容方面，美国规定应急采购合同订立之初，其条款符合当下情形即可，但随着时间推移与情况发展，采购标书及合同条款均需随外部环境变化及时进行调整改进。合同形式方面，法国直接使用竞争性谈判方式开展应急采购活动的过程，不仅意味着对供应商的数量不做限制，同时还意味着对合同文件是否完备不做硬性要求，双方可以交换信件的方式订立合同，以此来缩短采购周期，提高采购效率；美国《联邦采购条例》则规定紧急情况下，应急采购可直接省略采购公告或合同公告，只需在采购合同文件中对紧急情况加以注明即可。

三是创建响应式通用合同框架。紧急合同的目的是在没有足够时间进行竞争性招标的紧急情况下缓解燃眉之急，即集中精力迅速采购到当前最急需的商品或服务，同时最大程度地提高竞争与透明度，为此美国联邦采购政策办公室（OFPP）旨在紧急响应或部署之前构建起一个响应式合同的通用框架、制定好应急采购合同文本，以为将来紧急决策提供有用见解、提升紧急合同应用的迅捷性，其中包括应对紧急情况的一般性准则、紧急合同订立双方的机构概述以及紧急获取货物与服务的简化采购程序等内容。这将既确保紧急采购文件规格和一般采购文件规格保持同样的规范，又为合同订立人员提供快速参考。

四是健全合同审查管理。美国联邦采购政策办公室指出应从检查当前的采购合同审查程序，以确定如何应对紧急情况下快速应对合同审查程序；建立应急采购合同审查灵活性和提高采购限额标准有关的业务许可要求；了解紧急采购合同审查关键岗位的人员以及在紧急情况下如何与他们联系等方面着手，不断深化完善应急采购合同审查管理。

应急采购的信息公开机制

一般而言，紧急状态下采购活动通常较难有效兼顾信息公开环节，从而导致社会监督相对不足，采购的公开性、公平性均会受到一定程度影响。而为有效解决这一问题，着力提升应急采购信息透明度，美国伊利诺伊州规定，其州内所有应急采购公告均需提供给采购政策委员会备案，并在合同授予后于相关采购网站页面上公示至少3个工作日，紧急合同延期申请也需提交采购政策委员会，并在公众听证会召开前至少公示14 天，力求通过更加公开透明的采购信息公示机制来保证应急采购活动的公平性、可靠性与科学性。

应急采购的监督检查机制

越是紧急情况，越需要采购的质量保障，有效的监督管理就显得更加必要，因此需从多方面加强应急采购活动的监督检查力度。

一是注重过程控制。一方面，力求明晰公告情形与登载要求。按照美国联邦政府规定，对于高价值应急采购所采取的行动与决策，都应进行清晰明了、真实准确的情况说明与文件记载，以便于事后管理与审计审查开展。另一方面，实施采购备忘录制度。借鉴欧洲法院2004年9月欧盟委员会诉意大利共和国一案的司法判例经验，法国确立重大紧急情况下的采购备忘录制度，即当采购方以重大紧急情况发生为由订立合同实施采购行为时，需要采购方在合同之外另附一份文件对于当时的重大紧急情况进行专门描述，从而以备忘录的形式为后续监管审查提供便利，充分发挥了限制公权力滥用、维护市场公平稳定的重要作用。

二是加强风险防控。一方面，注重采购项目评估。美国《紧急采购指南》强调根据应急采购效果设计出完备健全的评估指标体系并不断调整改进评估方案。另一方面，美国还倡导建立风险管控委员会，充分运用政府部门人员、社会组织的智慧与力量，研究解决各类突发风险，不断扩充应对策略的广度与深度，力求减少重复采购、扫清采购障碍。

三是落实应急采购审计。为避免应急采购程序被滥用，美国伊利诺伊州规定在每个财政季度结束时，审计长需向立法审计委员会及州长提交一份完整季度应急采购清单，立法审计委员会将对这份清单进行审查，并在年度报告中予以公布。

（本文未完待续，作者单位：中央财经大学财政税务学院）

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