厘清模糊认识精准把握“项目终止”

厘清模糊认识精准把握“项目终止”

■ 王加和

日前，财政部研究制定发布了《政府采购公告和公示信息格式规范（2020年版）》（财办库〔2020〕50号），要求自2020年7月1日起按照发布的格式规范编制公开政府采购信息。为做好相关工作，笔者所在单位召开会议，逐一研讨学习每一格式规范，对格式规范所有内容进行了充分的研究讨论，现对终止公告中“项目终止的原因”进行总结概述。

终止的概念

关于政府采购法律制度体系中的“终止”，在目前的政府采购法律制度体系中，“终止”一词来源于《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第七十三条第一款“未确定中标、成交供应商的，终止采购活动”。另外，“终止公告”的相关表述在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）、《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，以下简称“74号令”）及《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号，以下简称“214号文”）中均有体现，目前执行的所有政府采购方式均存在发布终止公告的情形。

关于现代汉语字典中的“终止”，现代汉语字典对“终止”两字的解释如下：“终”是末了，完了，跟“始”相对；“止”是停止不动，截止。根据以上解释，项目终止就是项目停止不动、结束了，不再继续往前运作，项目结束，其与项目开始相对应。为明确终止的确切含义，因此就需要界定政府采购项目的开始与结束分别始止于何处。

广义的“终止”，按照字面理解，笔者认为政府采购开始与结束之间应为从这一项活动立项开始，包含预算管理、政府采购活动管理、合同履行监督验收管理及后期部分项目的资产管理等，服务类项目合同履行验收付完款后结束，货物和工程类合同履行验收付完款转为资产后结束。

狭义的“终止”，根据《政府采购法》第二十七条与第三十七的相关表述看，政府采购项目的开始仅指“采购活动”，终止也就是上述广义“终止”中的政府采购活动管理的结束。另外，从87号令、74号令及214号文三个文件中对“终止公告”的表述看，我们业务实践中的政府采购终止仅仅是指政府采购活动管理的结束。一项完整的政府采购活动，开始于采购人与代理机构签订委托代理协议，采购代理机构发布公告，结束于代理机构发布中标公告或终止公告。本文讨论的即是狭义的“终止”。

另外，“终止”与“废标”“流标”的概念也有区别。“终止”已于上文解释。

“废标”仅在《政府采购法》与《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称“94号令”）中出现，从《政府采购法》中的表述与87号令、74号令及214号文三个文件中对“终止”的表述对比来看，笔者认为，废标与终止概念有相似之处。废标是一种结果，终止公告是对废标结果的信息公告形式，可以说，废标是项目终止的其中一种类型。至于“流标”，其在政府采购法律制度体系中没有出处，仅为口语化的非正式表述。

“项目终止原因”的表述

首先来看政府采购法律制度体系中“项目终止的原因”。《政府采购法》第四十二条要求政府采购活动记录中要有“废标的原因”。《政府采购法》第三十六条要求在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的；出现影响采购公正的违法、违规行为的；投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的；因重大变故，采购任务取消的。

74号令第三十七条要求竞争性谈判采购中，出现下列情形之一的，采购人或者采购代理机构应当终止竞争性谈判采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动：因情况变化，不再符合规定的竞争性谈判采购方式适用情形的；出现影响采购公正的违法、违规行为的；在采购过程中符合竞争要求的供应商或者报价未超过采购预算的供应商不足3家的，但本办法第二十七条第二款规定的情形除外。

74号令第四十三条要求在单一来源采购中，出现下列情形之一的，采购人或者采购代理机构应当终止采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动：因情况变化，不再符合规定的单一来源采购方式适用情形的；出现影响采购公正的违法、违规行为的；报价超过采购预算的。

74号令第五十条要求在询价采购中，出现下列情形之一的，采购人或者采购代理机构应当终止询价采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动：因情况变化，不再符合规定的询价采购方式适用情形的；出现影响采购公正的违法、违规行为的；在采购过程中符合竞争要求的供应商或者报价未超过采购预算的供应商不足3家的。

214号文第三十四条要求竞争性磋商采购中，出现下列情形之一的，采购人或者采购代理机构应当终止竞争性磋商采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动：因情况变化，不再符合规定的竞争性磋商采购方式适用情形的；出现影响采购公正的违法、违规行为的；除本办法第二十一条第三款规定的情形外，在采购过程中符合要求的供应商或者报价未超过采购预算的供应商不足3家的。

在现行政府采购实践中，“项目终止的原因”的表述有：通过查阅中国政府采购网5月25日至6月3日共十日的“废标终止”栏目，随意选择每日十个废标终止项目共100个项目进行统计，废标终止公告有30个，废标公告有43个，终止公告有23个，流标公告共4个。废标或终止原因是“符合竞争要求不足三家”的项目有85个，其他原因的有15个。

总的来讲，通过以上表述，可以看出整个政府采购业务实践方面，废标与终止基本混为一谈且未加区分，但从法条表述中可以看出，废标仅指公开招标方式，而终止能够涵盖所有政府采购方式。而项目终止的原因中，尽管法条对每一种采购方式都给出了多种情形，但从业务实践来看，因采购过程中有效供应商不足三家而终止的项目占据85%以上，而本文需要研究剩余15%的项目终止原因是否符合政府采购法规。经过查阅中国政府采购网100个项目中的终止原因，除因不足三家之外的原因而终止的项目有15个，分别如下：

1.评审专家在评审过程中发现磋商文件中采购清单第4、5项有品牌指定，违反《政府采购法》第三条公平竞争原则，不予评审。

2.由于八包项目规模小、审计通知已发出近一个月，时间紧、采购金额所占总采购金额比例较小等原因，采购单位将通过其他方式对八包进行采购，故终止本次招标活动。

3.因采购人需求变更，本项目终止，重新调研。

4.2020年5月12日在云南省政府采购网上发布了中标公告，由于第一中标候选人自愿放弃中标人资格，云南开放大学根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十九条的规定决定重新开展政府采购活动，故本项目按废标处理。

5.因本项目预算及最高限价、工程量清单均有调整，现终止本项目的采购活动，本项目后续采购事宜另行公告通知，敬请各潜在投标供应商关注。

6.因网络原因，未在甘肃政府采购网发布招标公告。

7.由于工作人员失误将贵阳市公共资源交易中心招标公告中投标供应商资格要求中所需特殊行业资质或要求误写为：建设行政主管部门核发的市政公用工程施工总承包二级及以上资质，与招标文件中要求的建设行政主管部门核发的市政公用工程施工总承包三级及以上资质不一致，此项属于投标供应商的资格条件，无法发布变更公告，故终止本项目后，重新设置资格条件重新招标。

8.文件需修改内容。

9.因系统录入错误，本项目采购方应为宁县宁江初级中学，现对“宁县宁江小学宁县宁江初级中学学生课桌凳采购项目”予以终止；另行发布“宁县宁江初级中学学生课桌凳采购项目”公告。

10.经评标委员会评审,宁夏“流动科技馆区域化巡展”固原市《二十四节气与中国农业》主题展览设备采购及配套服务项目，招标文件中分值构成中报价占10%，按照87号令，货物项目的价格分值占总分值的比重不得低于30％，此项目为货物及服务综合，故予以废标。

11.重新发布招标公告。

12.因该项目采购需求发生重大调整，经采购人研究，决定终止本次招标活动。

13.因采购计划变更，本项目终止。后续事宜，请留意网站相关栏目。

14.因该项目为两个标段，在宁夏回族自治区公共资源交易中心网站上只显示了一标段采购内容，故重新发布招标公告及文件 。

15.应采购人要求，因重大变故，招标任务终止。

综合以上15个项目终止的原因，其中，出现影响采购公正的违法、违规行为的有：案例1、4，6、10；因重大变故，采购任务取消的有：案例13、15；因情况变化，不再符合规定的采购方式适用情形的有：案例2；采购需求变更的有：案例3、5、7、8、9、12、14；其他原因的有：案例11。

以上总结中，有明确的法律法规依据的是前三种情形，共7个案例；而没有明确依据的是后两种情形，共有8例；尤其是采购需求变更发布终止公告的情形竟达7例，根据87号令第二十九条，采购人、采购代理机构在发布招标公告、资格预审公告或者发出投标邀请书后，除因重大变故采购任务取消情况外，不得擅自终止招标活动。对此，笔者认为，采购需求变更仅仅是终止的充分条件而非必要条件，因此在业务实践中采购需求变更和无法归类终止情形的终止公告都应该归结为擅自终止采购活动，并应予以重点监管。采购需求变更发布更正（澄清）公告即可。

（作者单位：江苏省徐州市公共资源交易中心）

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