联合国《采购指南》6.1修订版（一）

编者按：联合国采购属于政府性质的采购，一般用于联合国各组织自用、战乱地区维和、人道主义或紧急救援、发展援助。它与一般贸易采购的不同在于，联合国采购无收款风险；无贸易壁垒，不受双边贸易束缚，免除了配额、反倾销和关税的困扰；采购种类繁多。根据联合国采购政策，近年来联合国机构开始关注中国市场，希望增加在中国的直接采购。为促进中国企业参与联合国采购，财政部国库司近日对新印发的联合国《采购指南》6.1修订版进行了翻译整理。该指南涵盖了联合国机构的采购原则、要求和具体流程，为我国企业了解和掌握联合国采购规则提供了便利。《中国政府采购报》经财政部国库司授权将不定期发布《采购指南》全文内容，供读者参考。

联合国《采购指南》6.1修订版（一）

1简介

1.1目的、适用范围和内容体系

1.1.1目的

《采购指南》详细说明了联合国项目事务署(UNOPS)的采购指令、程序和过程，并为按照联合国项目事务署财务条例和细则以及其他适用的联合国项目事务署法律文书开展有效而高效的采购活动提供了进一步指导。

联合国项目事务署采购官员和参与采购过程的其他人员应负责按照原则性业绩办法遵守本指南的规定。

1.1.2适用范围

本《采购指南》详述的指令、程序和过程适用于为联合国项目事务署及其合作伙伴或代表联合国项目事务署及其合作伙伴进行的任何采购活动。

在联合国项目事务署遵守一般采购原则的前提下，执行总干事可同意对任何伙伴或执行总干事可能决定的其他实体的采购适用条例、细则、政策和程序(财务司.章程.18.04条)。

1.1.3《采购指南》内容体系

本手册共分15章，内容安排上遵循联合国采购指南标准目录体系(部分地方存在略微不同)，该目录体系经高级别委员会管(HLCM)采购网核定，目的是统一采购做法和加强联合国各实体之间的合作。

《采购指南》总体分为三个部分。第1章至第3章分别是:简介;采购组织;供应商注册与管理;第4章至第13章涵盖了采购过程的十个关键步骤，从采购策略和计划到合同管理;第14章涉及合作议题，第15章涉及联合国全球契约、可持续采购和风险管理等横向议题。每章的结尾都有一个参考资料部分，其中引用了相关政策、公司PQMS(过程和质量管理体系)中包含的过程、指导材料和模板。

1.2更新与维护

本《采购指南》将定期进行更新，以确保它与联合国项目事务署的活动和要求保持相关性，并与公共采购方面的最佳做法保持一致。

改进意见或建议应通过电子邮件发送至联合国项目事务署总部的采购组(PG)，电子邮箱:Procurement@unspon.org

1.3法律框架

联合国项目事务署的法律框架按优先顺序由下列法律文书组成:适用于联合国项目事务署的联合国文书;总干事原则(EDP);行政办公室指南(EOD)和行政办公室大纲(EOI);业务指南(OD)和业务大纲(OI);指导和信息文件(GD)。用于采购的重要法律文书包括:关于财务规章制度的行政办公室指令;关于采购框架的业务指南;关于采购流程的业务大纲和关于供应商制裁的业务大纲。

联合国项目事务署《采购指南》由采购组干事根据内部审计办公室关于采购程序的规定印发。如果法律框架内的任何文书之间出现不一致的情况，应以具有上述优先权较高的文书为准。联合国项目事务署《采购指南》与任何立法文书之间的任何冲突，应提联合国项目事务署干事审核，他将在必要时与立法框架委员会协商，与颁布适用立法文书的代表讨论后做出决定。本指南所含任何采购实践事项的解释权或例外权归采购组干事。政策解释将张贴在联合国项目事务署内联网上，供采购从业人员咨询。如不同意干事给出的解释，可将这一问题提交联合国项目事务署总顾问或首席采购干事(ECPO)。

1.3.1替代作用

本《采购指南》第6.1版于2019年4月1日生效，自2017年6月1日起取代第6版采购手册。

1.4采购原则

根据总干事原则，联合国项目事务署努力以最高效、最有效、最透明和最负责任的方式利用我们从合作伙伴那里获得的资源。这一原则为公共采购的指导原则奠定了基础，其以管理理念为基础。“管理”一词一般指的是对委托给某人照管的事物进行认真负责的管理。公共部门组织是公共基金的管理者，这些基金由各国人民信托提供，以实现特定目的，例如提供基本的社会服务、人道主义救济、建设和平与维护和平、恢复和发展经济等。其中很大一部分资金通过采购过程支出。

联合国项目事务署坚定地致力于可持续发展，并将在采购和其任务规定的所有其他领域内，注重其对伙伴成果的贡献的可持续性。因此，联合国项目事务署采购从业人员期望在可行的情况下促进可持续性，同时适当考虑当地情况和合作伙伴的需要。

在实现最高性价比、道德、可持续性、效率以及透明度和问责制方面，对受委托组织有着特殊的要求。这些期望构成公共采购原则的基础。联合国项目事务署在管理公共资金时，希望遵守公共采购原则，其服务必须以高度谨慎和专业精神提供，以确保向合作伙伴提供最高的总价值。

联合国项目事务署财务条例第18.02条规定，在进行所有采购活动时，必须适当考虑下列一般原则:a)最高性价比；b)公平、公正和公开；c)有效竞争；d)保证联合国项目事务署及其伙伴的最大利益。通过在采购过程中应用这些原则，联合国项目事务署确保有效和有目的地执行其活动，包括致力于促进可持续发展，避免资源浪费，随时提出最适当的解决办法，满足本组织及其伙伴的需要。

以下各节概述与采购原则有关的采购过程中涉及的每项原则和对这些原则的期望。

1.4.1最高性价比

联合国项目事务财务条例第1.02条将“最高性价比”定义为价格与性能之间的权衡，在规定的选择标准下提供最大的总体效益。公共采购的目的是为了获得最高的性价比，为此，除其他因素外，重要的是要考虑采购的总体拥有成本(即购置成本、维护和运行成本、处置成本)及其适用性(即满足订约单位的要求)。这一定义使采购规范得以汇编成册，其中包括采购过程中的社会、经济和环境政策目标。此外，在整个寿命周期内减少能源和资源消耗可提高效率并长期节约成本。

上述声明可能并不总是意味着选择最低的初始价格，而是代表投资的最佳回报，同时考虑到招标文件中规定的评估标准。其要求根据技术、商业、组织和定价因素的相对重要性，包括社会和环境因素，对其进行综合评估。还必须考虑与合作伙伴签订的法律协议中规定的其他可持续性和战略目标。

为了获得最高性价比，采购官员必须:1.竞争最大化;2.保持采购流程简单，如良好的计划和清晰的规范，并将财务风险降至最低，如对投标人的能力(技术和财务)进行全面的背景调查;3.认真制定评估标准(根据招标文件中规定的评估参数，选择最有希望满足合作方需求的报价);4.将所有成本考虑在内，例如生命周期成本、运输成本、安装成本、维护成本、可持续采购考量;5.尽可能确保社会和环境效益得到优化，将负面影响降至最低;6.确保及时、公正、全面地评估报价;7.确保选择的承包商，其报价具有最高的可实现性，其性能最好地满足规定的要求，且对组织的总体费用最低。

1.4.2公平、公正和公开

为了实现最高性价比，采购过程必须保护本采购组织不受诸如欺诈、腐败、串通和其他不道德行为等被禁止的做法的影响，并且必须在对所有潜在供应商一贯适用的明确和适当的规章、规则和程序的基础上进行。此外，采购过程的进行方式必须向本采购组织所有内部和外部利益攸关方提供保证，确保采购过程公平、公正和公开。采购组织及其人员在采购过程中必须保持公平。这意味着，除其他事项外，我们必须向所有投标人提供平等的机会，例如，与所有投标人同时分享相同的信息，并就具体采购传达相同的内容。在公共采购方面，公平的过程指的是不偏袒、不考虑私利，也不偏袒判断。

为了更好地理解“公平”，可参看它的同义词和相关词汇，例如:公正、平等、不偏不倚、无成见、无偏见、客观、不动感情等。“公正”强调符合法律或道德上正确或适当的东西。“平等”意味着由理性、良心和对公平的自然感觉支配的正义。“不偏不倚”强调无所偏袒。“无成见”是指没有先入为主的意见或判断。“无偏见”意味着没有偏好或偏袒。“客观”是指允许进行客观观察和判断。“不动感情”是指不受强烈情绪的影响。

《联合国宪章》所载的公正概念涵盖联合国工作人员行为的所有方面，包括诚实、真诚、公正和廉洁等品质。公正是指个人在行为上表现出正直。廉洁是指个体具有强烈的道德原则和诚实正直的人格特征。公正的人给人一种诚实和真诚的感觉，这在他们的职业和个人行为中是显而易见的。这种人坚持公认的道德和伦理原则，是清正廉洁的。他们避免任何可能被解释为“尖锐做法”的行为。避免社会和环境方面的不当行为也是公正的表现，因为这样做减少了毁掉声誉风险，维护了联合国项目事务署及其伙伴的公众形象。

公开的字面意思是某样东西对每个人都是可见和明显的，没有什么是隐藏的。通过在采购过程中保持公开透明，我们可以在任何时候向所有利益相关者，包括内部和外部，证明公平性已经得到运用。

公开透明度还意味着，关于采购政策、程序、机会和过程的所有信息都得到明确界定、公布和/或同时提供给所有有关各方。公开透明的制度有明确的规则和机制，以确保遵守既定的规则(公正的规格;客观的评估标准;标准的招标文件;向所有各方提供平等的信息;报价的保密性等)。除其他事项外，记录可酌情向审计员公开，未获批准的供应商可了解其报价的优缺点，并公开披露合同信息。在采购过程的早期阶段引入可持续性标准，鼓励尊重这一原则。公开透明确保在这一过程中很早就发现任何偏离公平和平等待遇的情况，从而减少这种偏离的可能性，达到保护这一过程的完整性和本组织利益的目的。

1.4.3有效竞争

通过推动供应商之间的有效竞争，联合国项目事务署采用公平、公正和公开的原则，以实现最高的性价比。有效竞争通过下列条件实现:足够数量的独立潜在承包商;彼此独立行事的潜在承包商;在同样的条件下争夺同样的商机;以足够数量的报价响应采购机会。有效竞争是可持续采购的基础;为了保持有效竞争，可持续采购必须逐步实施，并符合发展中国家和经济转型国家供应商进入联合国市场的权利。

财务条例第118.03条规定，联合国项目事务署采购合同应在有效竞争的基础上授予，除非根据财务条例第118.05条使用正式招标方法的例外情况是合理的。为实现这个目标，竞争过程应包括:a)制定适当采购策略和方法的采购规划;b)开展市场调研，以确定潜在供应商，并在适用的情况下评估市场在可持续性方面的准备情况;c)在尽可能广泛的地理基础上，在可行且适合的市场环境下开展竞争。必须尽一切努力确保竞争，除非在与合作伙伴的法律协议中明确提及，否则不得限制供应商的资格。联合国项目事务署也不得接受预先选定的供应商的采购裁定，除非资金来源符合关于接受委托协议的业务大纲，并由此获得批准;d)需考虑谨慎的商业惯例。有效竞争涉及“正确的时间、正确的质量”和“正确的价格”，这就是说:必须向供应商发出时间充分的通知，以确保有足够的时间参与采购过程;不应通过过度规范限制竞争，例如在规范和/或受委托权限(TOR)/任务文书(SOW)中包含不合理或不现实的要求，或在规范下，例如在规范和/或受委托权限/任务文书中遗漏基本信息;当相同或类似需求的采购量合并在一次投标中时，可以实现规模经济，即数量折扣、较少的资源投入和减少的行政成本。可通过使用长期协议(LTA)实现这一点;如果认为有利于联合国项目事务署的最佳利益或在业务上有必要偏离这一原则，将适用第6.8条:竞争性招标或正式招标方法的例外情况。

1.4.4保证联合国项目事务署及其伙伴的最大利益

这项原则出自联合国项目事务署的任务规定，总干事原则将其界定为“与各国政府、联合国系统各机构、基金和计划、国际和区域金融机构、政府间组织以及非政府组织、私营部门，以及更宽泛的民间社会结成伙伴关系，协助执行其任务并实现其目标”。为联合国项目事务署及其合作伙伴的利益进行采购，这意味着以最能使联合国项目事务署及其合作伙伴按照适用的采购程序实现项目协定的一般和具体目标的方式开展采购活动。

可持续采购显然符合联合国各组织的最佳利益，因为它支持采购与其任务和具体项目目标相一致，同时确保实现价值和效率。在很大程度上，其他三项原则是这一总体价值观的基础，但后者也包括一些概念，如保持组织的最佳形象和声誉，不给人留下不当的印象，在联合国项目事务署采购活动的各个方面促进《联合国宪章》所规定的公共利益。

1.4.5各原则的潜在冲突

虽然这些原则一致为联合国项目事务署采购提供了一个共同框架，但个别原则在某些情况下可能会产生冲突:为了实现正确的平衡，必须运用判断、专业和管理经验。这是作为联合国项目事务署政策框架基础的原则性业绩办法的一部分，在这一办法中，我们尽一切努力可靠地实现我们的目标，同时解决存在的不确定性问题，并以公正的态度行事。

各原则之间存在冲突的例子如下:将公开招标通知潜在投标人，这可能违反公平原则(因为只有一个选定数量的投标人得到通知);但是，如果同时通知所有潜在的投标人，这很可能实现有效竞争;决定不向缺乏安全的国家披露合同信息，比如联合国项目事务署供应商或承包商可能成为恐怖分子袭击目标的国家，可能被视为违反公开透明原则;然而，这样的决定符合联合国项目事务署及其伙伴的利益;在投标文件中纳入社会和环境标准可能被视为对竞争的限制(一些潜在供应商可能无法参与)，但只要有足够数量的投标人能够满足规范，这就有可能实现最高性价比并促进可持续采购。 （未完待续）

（本版文字由财政部国库司翻译整理）

【相关内容】

6.1版联合国《采购指南》修订主要目的

一、涵盖采购从业人员和主要利益攸关方的反馈和建议，包括来自综合实践建议和支持(IPAS)部门、总部合同和财产委员会(HQCPC)和审计部门(内部审计和调查小组(IAIG)、联合国银行(UNBOA)和联合检查组(JIU))的建议和权威的政策解释，以提高效率并降低风险。

二、通过引入联合国项目事务署可持续采购框架、DriVE(在供应商参与中履行职责)计划和采购创新货物和服务的替代程序，进一步促进可持续性和创新。

三、通过电子逆向拍卖技术和一个联合国项目事务署合同管理模块，增加利用电子采购的机会。

四、将内容与联合国项目事务署自2017年以来发布的其他政策(作为GRC计划的一部分)以及2018年总部集团内部采购职责的调整相一致。

6.1版联合国《采购指南》主要内容变化

1.5根据最近对人力资源/道德操守政策的更新，包括对联合国项目事务署前工作人员离职后限制的详细情况，进行了各种调整。

1.5.4.1新增关于DriVE(在供应商参与中履行职责)计划的新部门。

1.5.4.3完成了可能构成供应商利益冲突的情况，并澄清确定冲突能否以联合国项目事务署可接受的方式得到解决的权力在于总部采购组干事。

2.1.1使工作定义与业务大纲关于联合国项目事务署工作合同的定义一致。

2.5.2.1增加了如何在不同情况下确定累计金额的说明。

2.6调整了采购审核员职责的各个方面:明确了采购额低于5万美元的奖励，增加了可持续采购，取消了季度报告的要求。

2.8更新了一个联合国项目事务署的职责分工，并明确了当采购授权(PA)参与采购过程时的规定。

3.3明确任何拟议的分包商也必须符合资格要求。更新了由于服务令人不满意导致解除供应商的相关条款。

4.1提出了为采购额估计为每年5,000万美元或以上业务单位制定采购战略的要求。

4.4将一个联合国项目事务署的强制性申购门槛调整为 5,000 美元，并明确了例外情况。

5.4明确了信息邀请书(RFI)广告的条款。

5.7.1增加注释，说明从意向书(EOI)和资格预审过程中创建的采购短名单的异同。

6.3.1明确在某些情况下，低于250美元的采购不需要提交采购存档记录。

6.3.4明确在招标书(RFP)中披露预算的权力属于采购组的主管。

6.3.6 增加了采购创新产品和服务的替代程序一节。

6.5.2明确了有关在招标文件中包含违约赔偿金的措辞;最短投标期;在电子采购系统中提交投标保证金;在授标时使用变更数量的权利。关于预付款和投标保证金格式的调整规定。

6.5.3.2明确使用不良报告作为资格审查标准。

6.5.3.3关于总体拥有成本(TCO)应用的改进规定。

6.6.5包括取消投标的其他原因。

6.8.1增加了一项说明，解释例外理由与直接订约之间的联系。基于例外理由(v)确定12个月为适用于所有采购类别的合理期限。

6.8.2在接受委托协议时，将预选内容与业务大纲保持一致。

6.10介绍了电子逆向拍卖技术的使用规定。强制使用电子采购系统的调整情况。

8.2增加了一项要求，即评估小组不能仅限于一名主管及其主管。

8.7.1阐明了如何证明药品采购价格的合理性以及与多家供应商建立长期协议(LTA)的规定。

8.9除招标邀请书(ITB)和建议邀请书(RFP)之外，增加了根据报价邀请书(RFQ)进行谈判的可能性。

8.10.2明确了高级背景调查的各个方面，包括采取强制性的时机，以及由于服务不满意而被拒绝的规定。

9.1-9.6与合同和财产委员会的业务大纲内容保持一致。

10.1.1澄清了在裁定额中列入应急款项的规定。

11.1.2签发意向书现在应由法律顾问批准。

11.1.7增加了在2019年年中提供联合国项目事务署合同管理模块时，在该模块中创建合同的要求。

11.3明确了联合国项目事务署采购订单作为合同工具本身的用途，并在企业资源规划系统(ERP)中承付资金。

11.4长期协议(LTA)业务案例的审批现在由综合实践建议和支持(IPAS)采购部完成。明确不需要总部合同和财产委员会(HQCPC)审查的长期协议(LTA)修订情况。

11.6使内容与内部审计办公室关于联合国项目事务署工作合同的定义一致。

11.8增加关于货物合同的新部门。

12.3.3改进了国际贸易术语解释通则(Incoterms)规定的使用指南。

13.2.7供应商绩效评估应在合同完成后1个月内进行。

13.6.2明确了工作合同变更和修改的规定。

13.9明确了电子采购系统流程的归档要求，并与业务大纲(OI)在文件保留和信息披露方面的措辞保持一致。

14.1.3其他联合国机构批准使用联合国项目事务署全球和区域长期服务，现在由联合国项目事务署干事负责。

15.2.1引入联合国项目事务署可持续采购框架，该框架于2020年1月1日成为强制性框架。

15.3在风险管理方面与业务大纲保持一致。

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