政府购买公共服务“全过程”绩效评价探究（下）

政府购买公共服务“全过程”绩效评价探究（下）

■ 姜爱华 杨琼

构建政府购买公共服务“全过程”绩效评价的PDCA循环系统

基于前文对政府购买公共服务绩效评价现有理论和我国政府购买公共服务绩效评价改革的现状分析，笔者以构建全过程预算绩效管理链条为目标，将绩效评价渗透进政府购买公共服务链条的每个环节，尝试搭建完整的政府购买公共服务“全过程”绩效评价循环系统，以期真正实现政府购买公共服务的提质增效。

图一所示，是笔者设计的政府购买公共服务绩效评价逻辑框架图。从政府购买公共服务绩效评价的逻辑起点出发，要解决的基本问题是“谁来评价”“为何评价”“评价什么”“如何评价”“评价运用”“对谁评价”，它们对应在绩效评价框架中，评价主体与评价客体的界定可形成独立要素，作为开展绩效评价的重要前提，“为何评价”可转换为绩效目标设定与立项准备评价，“评价什么”则对应项目内容，“如何评价”对应评价程序的开展与评价方式的选择，“评价运用”对应项目评价结果的公开与应用。本文拟借助PDCA循环形成全过程绩效评价链条，立项准备导向“目标管理（Plan）”，项目内容导向“绩效监控（DO）”，评价程序与方式导向“验收检查（Check）”，处理改进导向“结果应用（Act）”，在整个政府购买公共服务项目中形成PDCA绩效评价循环过程。

从“立项准备”到“结果应用”，是覆盖政府购买公共服务所有环节的一个全过程链条，从“目标管理”到“处理改进”，是政府购买公共服务的一次完整绩效评价循环，将全过程链条嵌入至循环评价系统中，形成绩效评价循环系统。在这一循环系统中，既涵盖了政府购买公共服务的购买环节，也囊括了购买前的一系列立项准备工作和购买后的结果应用问题，且并未将结果应用视为评价工作的终止，而是将好的成果作为下一循环的评价标准，不好的结果与出现的问题作为下一次的绩效目标重点去解决。在此基础上，笔者希望从更高的视角探索开展绩效评价的整体环境，因此将制度设计和信息公开情况也作为绩效评价的组成要素。“全过程”绩效评价PDCA循环系统如图二所示。

此外，为构建更加健全的“全过程”绩效评价PDCA循环系统，笔者认为以下六个方面有待完善。

第一，优化评价环境。优化评价环境有利于加强政策引导效应与信息公开力度，对应全过程绩效评价PDCA循环系统的外围环境设置。一是以政策推动实践，以实践完善政策。在中央和地方政策的指导下，下一步需要一系列相关实施办法、管理条例的辅助来进一步催化绩效评价的落实，各地也需出台相关配套措施以及各部门具体实施办法和方案确保政府购买公共服务绩效评价政策的有效落地，避免落实路径的不通畅导致政策执行出现偏差。二是规范信息公开渠道，深化信息公开内容。还需各地加快建设“政府购买服务信息平台”并不断充实平台内容，将政府购买公共服务项目的绩效评价信息也公开在平台上，既便于统一管理，也方便评价主体通过平台信息参与监督。三是完善财政部门网站的相关信息，在明确政府购买公共服务具体范围的基础上，将政府购买公共服务预算纳入当前预算管理格局，强化资金管理。

第二，引入多元评价主体，开展双向评价。明确界定评价主体与客体，有利于实现多元主体评价与双向评价，对应全过程绩效评价PDCA循环系统的两端主客体设置。一是积极引入专家学者、第三方评估机构、行业协会商会、公众、媒体等多元主体共同参与评价，尤其是研究机构、高校、中介机构等第三方机构，以其独立性和专业性提高评价结果的客观性。二是绩效评价不只是评价承接主体的服务供给行为，也要对购买主体进行评价，评价购买主体在购买过程中是否进行了充分的需求论证和项目论证，是否严格按照购买程序选择供应商，是否存在寻租，以及项目开展过程中出现的问题是否需要追究购买主体相关责任，各部门之间是否及时有效进行了沟通协调。

第三，强化目标管理，核定立项信息并制定标准。政府购买公共服务链条向立项环节的延伸需要绩效评价的及时跟进，有利于检验购买行为的必要性与可行性，对应全过程绩效评价PDCA循环系统的“P目标管理”环节。一是运用SMART原则评价绩效目标设置的合理性和细化程度。绩效目标应兼具效率导向和质量导向，可应用目标管理中的SMART原则（编者注：SMART原则由管理学专家Peter Drcuker在其著作《管理实践》一书中提出，S代表Specific专业的、M代表Measurable可衡量的、A代表Attainable可达到的、R代表Relevant相关的、T代表Time-based有时间期限的。）评价绩效目标是否是“专业的”“可衡量的”“可达到的”“相关的”“有时间期限的”，在这一过程中也可剔除只注重走流程、凑政绩，借政府购买服务名义变相融资的项目，同时，绩效目标也可作为项目跟踪评价和事后评价的重要判断依据。二是评价项目的必要性与可行性。通过立项论证评价某项服务是否符合公众需求，由社会组织供给是否更有效率，防止通过政府购买公共服务推卸政府职责，反而多耗费了人力财力。三是评价决策程序的科学性与有效性。保证招投标过程的合法合规、公开公正，严格社会组织准入门槛，做好资质审查，摸清组织机构设置、人员配置和分工情况，检查合同内容是否明确、公正。四是依据预算编制同步设计评价指标体系。指标体系应全面完整，对政府购买公共服务的效率和质量都设置细致的指标进行评价，多采用量化指标客观衡量绩效，尤其要增加服务质量和满意度评价指标的权重。五是制定明确具体的项目验收标准和评价标准。依据绩效目标，制定中期验收标准和结项验收标准，保证绩效目标的有序实施与完成。

第四，实施绩效监控，全方位评价购买过程。加强绩效监控，有利于及时发现并解决问题，对应全过程绩效评价PDCA循环系统的“D绩效监控”环节。一是跟进项目实施，监督预算执行效率。检查项目进度，在项目进度出现迟缓时，及时找出问题，分析原因，把不能及时解决的问题记录下来放至结果应用环节处理。相关部门及时跟进预算执行情况和财务情况，检查资金拨付与使用效率，对资金使用是否合规、融资现状是否存在隐患等加以评价。二是检查合同履约情况，评价各主体履责是否到位。检查项目实施是否符合合同规定，评价政府及相关职能部门在购买过程中的行政效率、验收力度、问题处理效率、部门间沟通与协调能力等。三是着重评价服务质量，多渠道了解公众满意度。按照绩效目标和验收标准衡量服务质量，通过评价指标体系进行打分与量化，并拓宽公众参与渠道，了解公众对服务的满意度。

第五，完善评价程序，运用多种评价方式衡量绩效。评价程序的完善和评价方式的多样化有助于评价结果走向全面与客观，对应全过程绩效评价PDCA循环系统的“C验收检查”环节。完善评价程序，既是对项目进行全过程评价，也是实现评价程序的全过程。一是事前评价、事中评价与事后评价相连结。通过评价程序有效衔接防止购买过程产生信息不对称，每一阶段的评价结果都可作为下一阶段绩效评价的参考，对于容易产生问题的环节重点反复评价。二是定期检查与随机抽查相结合。建立定期检查制度，同时结合随机抽查方式，不定期检查绩效目标完成情况。三是中期验收与结项验收相联系。严格按照验收评价标准进行中期验收并形成书面报告，在结项验收时，结合中期验收报告的评价结果，对项目的整体成果进行验收，评价中期验收的结果应用情况，并对整体结果提出相关整改要求。拓展评价方式方面，一是扩大第三方评价范围，积极采用专家和第三方机构评价机制，第三方机构对出具的评价结果真实性负责，同时，重视人大代表、政协委员、社会公众等的评价结果，让社会监督发挥实质作用。二是优化评价指标体系，各地应根据政策要求和地方实际情况设置具备实际意义的评价指标体系，多使用一些量化指标，使用专业的统计方法和评价模型衡量绩效。三是依据购买与评价链条的时间序列，设立动态追踪与监控机制，结合中期验收和不定期抽查的评价方式，实时监督与评价购买行为，及时发现问题解决问题。

第六，加强结果应用，落实评价意见与建议。加强评价结果应用，有利于改进政府购买公共服务绩效，对应全过程绩效评价PDCA循环系统的“A结果应用”环节。一是做好项目总结与结项存档工作，及时公开项目信息与评价结果，接受社会监督。二是建立激励相容机制，使社会组织有动力不断加强自身建设，提升服务品质，在后期招投标中也更易中标，从而形成一个螺旋式上升的良性循环，实现提高供给效率、提升服务质量、培育社会组织的三重目标。三是对于评价结果提出的改进建议及整改要求，相关部门也在一段时间内进行整改检查。四是运用评价结果总结购买过程中未解决的旧问题，识别当时未发现的新问题，通过问责机制逐级追究主体责任，将未解决的问题投入下一次绩效评价循环，在下一次评价中作为主要的绩效目标加以解决。

未来完善政府购买公共服务绩效评价的总体建议

近年来，政府购买公共服务规模快速攀升。从2018年我国政府采购规模中服务类采购规模35.7%的年增长率以及公共服务52.8%的占比可以看出，服务类采购规模的大幅增长。但规模增长的同时未来我国各级政府还需对政府购买公共服务绩效评价及时跟进和完善。首先是树立绩效意识，强化绩效管理理念。已经建立的财政支出绩效评价框架与正在全面实施的预算绩效管理是建立现代财政制度、提高政府治理效能的重要导向，必须树立和强化政府与社会组织的绩效意识，将绩效管理理念渗入到政府购买公共服务的全过程中来。其次是为政府购买公共服务的绩效评价工作创造一个良好的环境。制度建设与政策效应的推动、健全的信息公开机制既是绩效评价有效开展的基本前提，也是完善政府购买公共服务制度的重要举措。再其次是完善政府购买与评价链条。按照PDCA循环开展绩效评价链条，强化绩效约束，在不断地循环评价中推进政府购买公共服务制度发展。最后是重视评价结果的反馈与应用。评价结果的有效应用是提升政府治理能力、节约财政资金的重要手段，应让评价结果真正发挥其实质性作用，积极推动社会的可持续发展。

（作者单位：中央财经大学）

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