政府购买服务与政府采购以及PPP之间的联系和区别

【解读102号令】②

政府购买服务与政府采购以及PPP之间的联系和区别

■黄冬如

政府购买服务、政府采购与政府和社会资本合作（PPP）三项制度在我国有着不同的渊源与发展历程，三者既有联系又有区别。正确界定政府购买服务的前提是必须正确认识其与政府采购、政府和社会资本合作（PPP）等的关系。

政府购买服务与政府采购

从《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）《政府购买服务管理办法》（以下简称《办法》）以及财政部相关规章和政府购买服务实践来看，现行政府购买服务与政府采购主要有以下四点联系：首先是法律规制相同。政府购买服务没有单独法律规范，基本从属于政府采购法律规制范围。《办法》第一条明确了其是根据《政府采购法》来制定本管理办法；第七条规定政府购买服务的承接主体应当符合政府采购法律规定；第十九条规定政府购买服务项目采购环节的执行和监督管理，包括集中采购目录及标准、采购政策、采购方式和程序、信息公开、质疑投诉、失信惩戒等按照政府采购法律法规执行。其次是监督管理部门相同。《政府采购法》第十三条和《办法》第四条均规定两者的政策制定和监督指导部门是财政部门。再次是契约依据相同。《政府采购法》第四十三条规定，政府采购合同适用合同法。《办法》第二十二条规定，政府购买服务合同的签订、履行、变更，应当遵循《中华人民共和国合同法》的相关规定。最后是法律责任相同。《办法》第三十一条规定，购买主体、承接主体及其他政府购买服务参与方在政府购买服务活动中，存在违反政府采购法律法规行为的，依照政府采购法律法规予以处理处罚。《政府采购法》第八章共十三条规定了各方主体违反法律的责任行为。除此之外，为加强政府购买服务与政府采购二者衔接，财政部出台推进和完善服务项目政府采购的政策文件，要求按照服务受益对象确定政府采购品目分类，严格服务项目采购需求管理，加强服务项目政府采购履约验收管理等内容。2015年施行的《实施条例》将《政府采购法》第二条所称服务，定义为包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。

尽管政府购买服务与政府采购有着诸多联系，但也存在差别。第一是定义方面。政府购买服务，是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府购买服务更注重职能转变，倾向于政府职责市场化的行为规范；政府采购更倾向于对主体、资金、客体、标的等采购行为的规范。第二是意义方面。政府购买服务是一项综合性改革，主要政策目标是转变政府职能，创新公共服务供给机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高公共服务质量和效率。政府采购制度旨在规范政府采购行为，提高政府采购资金使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。第三是原则方面。政府购买服务应当遵循预算约束、以事定费、公开择优、诚实信用、讲求绩效原则。更强调项目的预算、绩效和以事定费原则。政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。这是政府采购交易活动中所遵循的是基本原则。第四是目录内容方面。政府购买服务的具体范围和内容实行指导性目录管理。政府采购法律规范范围是集中采购目录以内或采购限额标准以上的项目，集中采购目录包括集中采购机构采购项目和部门集中采购项目。第五是行为主体方面。政府购买服务强调购买主体要承担政府职能，所以购买主体主要是各级国家机关。政府采购主体包括各级国家机关、事业单位和团体组织。政府采购的主体比政府购买服务的购买主体范围更大。第六是行为客体方面。政府购买服务的承接主体指依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人。政府采购的供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。第七是履约评价方面。政府购买服务方面，政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。购买主体应当加强政府购买服务项目履约管理，开展绩效执行监控，及时掌握项目实施进度和绩效目标实现情况，督促承接主体严格履行合同。政府采购方面，采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。

政府购买服务与政府和社会资本合作（PPP）

推广政府购买服务与推广政府和社会资本合作（PPP）都与创新公共服务提供方式密切相关。但两者间也是既有联系又有不同。

政府和社会资本合作（PPP），即Public-Private-Partnership(公共私营合作制)的简称。它是指政府部门与市场化公司或私人组织之间，通过特许权协议合作形式，建设基础设施项目等公共产品和服务提供，以优化项目融资，实现“双赢”或“多贏”。其典型的结构为：政府或其委托部门通过公开采购与中标人签订特许合同，设立特定项目公司(中标人即工程商、服务经营公司即运营商、项目投资第三方即投资商三方共同成立的股份公司)，负责合作项目的筹资、建设及经营维护。PPP模式实质是政府或其委托部门通过公开招标或谈判、委托等方式选定私营公司，给予其长期的特许经营权和收益权，从而换取基础设施等公共产品或服务加快建设及有效运营。

政府购买服务与PPP的相同点在于，两者均以转变政府职能、动员市场和社会力量、改善公共服务为目标，旨在解决政府直接提供公共服务模式存在的服务短缺和低效问题。两者均采取引入市场机制和社会力量参与，形成竞争机制和多元互动治理模式。两者均是基于合同契约化方式建立的政府、市场与社会主体之间的法律关系。

但政府购买服务与PPP的区别也非常明显，主要表现在以下方面：第一是主体合作性质不同。政府购买服务项目中购买主体与承接主体之间建立平等合同和合作关系，承接主体具有约定服务责任并相应承担服务提供风险，购买主体负有履约管理和监督的责任。需要指导和督促承接主体做好服务提供工作，确保服务数量和质量。PPP是政府和市场主体共同合作融资运作公共产品实现双赢或多赢的模式。PPP项目强调投资、建设、运营全生命周期管理。政府与社会资本方的合作特别注重激励相容、收益共享和风险分担。第二是主体责任不同。实施政府购买服务项目，政府负有支出责任，遵循先有预算、后购买服务的原则，通过以预算资金支付服务费用的方式向承接主体购买服务，对政府购买服务支出占年度财政支出的比例不作限制。PPP项目遵循“先采购后预算”的原则，先通过公开竞争性方式选择社会资本方，再将合同约定中的政府支出事项纳入中长期财政规划和年度预算安排。政府在PPP项目中的支出事项通常包括股权投入、运营补贴、风险分担、配套投入等。按照现行规定，本级政府每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。第三是合作关系不同。在政府购买服务项目中，与政府进行合作、提供服务的主体既可以是企业等以营利为目的的私人部门，也可以是非营利的社会组织，还包括按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位。PPP系政府与社会资本之间的合作，其中政府及其所属部门、事业单位通常作为项目实施机构和政府方签约代表，事业单位不能作为社会资本方参与PPP项目。第四是合作期限不同。政府购买服务项目购买主体与承接主体单次合作期限较短，需要与年度预算和中期财政规划相匹配，通常为1年，按现行规定最长不超过3年。PPP项目通常需要政府与社会资本方建立长期合作关系，合同期限一般不少于10年。

(作者单位：广东财经大学财税学院)

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