应急采购等“非政府采购项目”如何实施

【实务探讨·特殊时期下的政府采购】

应急采购等“非政府采购项目”如何实施

■ 蒋守华

随着简政放权和依法行政的不断推进，越来越多的采购项目不再纳入政府采购范畴，包括应急采购在内，这些项目不需按照法定政府采购程序实施，极大地提高了采购效率和采购灵活性，同时，也用事实澄清了社会上对政府采购的误解，并非像社会传言那样，“政府采购一个筐，什么都往里面装”。然而，实际工作中，很多部门单位却对此感到迷茫，尤其是当前进行的疫情防控物资紧急采购，这些不属于《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）范畴的项目（以下简称“非政府采购项目”）该如何实施？

非政府采购项目越来越多

根据《政府采购法》关于政府采购的定义，政府采购是指，各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。近几年，各地纷纷落实“简政放权”改革，不断压缩集采目录，提高采购限额标准，导致政府采购项目逐渐减少，非政府采购项目逐渐增多。另外，根据《政府采购法》第八十五条“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法”的规定，紧急采购项目也不属于政府采购。还有一种情况是，随着依法行政的不断规范，相关部门单位通过深刻理解政府采购概念，逐渐将那些本质上不属于政府采购却人为当成政府采购实施的项目，通过正本溯源加以剔除，这也是政府采购项目相对减少，非政府采购项目相对增多的原因。

非政府采购项目实施无法可依

目前，涉及规范采购行为的法律有《政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》），涉及规范出让行为的法律有《中华人民共和国拍卖法》（以下简称《拍卖法》）。《政府采购法》只规范纳入政府采购范畴的采购行为。《招标投标法》虽然第二条规定，“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法”，但本质上却只规范依法必须招标工程的采购行为。国家发改委曾印发通知，在明确缩小依法必须招标工程范围和提高工程招标限额标准后，非依法必须招标工程项目明显增多。虽然根据《政府采购法》及《中华人民共和国政府采购法实施条例》，这些非依法必须招标工程应纳入政府采购范畴，并采用竞争性谈判（磋商）、单一来源方式实施采购，但由于政府采购集采目录的压缩和采购限额标准的提高，仍沉淀出很多既不受《政府采购法》约束，也可不执行《招标投标法》相关规定的采购项目（包括工程，也包括货物和服务，统称非政府采购项目）。尽管根据《招标投标法》第二条，这些非政府采购项目可统统纳入《招标投标法》范畴进行招标采购，但是，一方面与简政放权提高采购灵活性的目的相违背，另一方面，因《招标投标法》对非依法必须招标项目的约束力较弱，执行时很容易产生乱象。

《拍卖法》是对出让权利进行规范的法律，但现实中往往仅用在有形物品的出让，如罚没物、抵押物、文物、土地的拍卖，其他诸如房屋出租、产权转让等经营类项目，以及广告权、专利权等无形资产的使用和转让，本来应当适用《拍卖法》，但却往往本末倒置地执行《招标投标法》，因适用法律错误也常常乱象丛生。

非政府采购项目采购实践

常规性非政府采购项目实践。常规性非政府采购项目是指那些需要满足日常工作需求却又未纳入政府采购范畴的货物、工程和服务项目。前面已分析，简政放权后，这类项目越来越多。

由于没有相关法律规范，实际采购时往往不拘一格，千差万别，概括起来大致有以下几种采购形式：一是参照政府采购程序实施。采用的方式包括询价、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源等。采取这种形式的部门单位，往往出于规范采购活动、经得起监督检查等考虑，单位制度比较完善，内控制度执行得较好。采购时会成立专门的采购小组，金额相对较少的项目，由采购小组自行组织采购，金额相对较大的项目会委托采购代理机构按照政府采购程序实施，只是不需要到公共资源交易中心进场采购，采购程序也相对简化。在供应商选择上，有通过单位门户网站公开征集的，有通过考察推荐三家以上供应商的，也有通过考察后直接确定一家供应商进行单一来源采购的。

二是货比三家采购。对一些通用办公物品耗材的采购，一些单位会采取向就近的大型商场或者有一定规模的门店进行货比三家采购。此种形式既可兼顾采购便利性和性价比，又能避免寻租采购和人情采购。

三是定点或协议采购。采购单位一般通过提前考察和筛选，选出一家或几家供应商作为定点或协议供应商，采购价格有按固定价格执行的，也有随行就市执行浮动价格的。更有些单位为了采购便捷和减少人为操纵，会直接指定就近的大型超市定点采购。另外，对于非政府购范畴的购买服务项目，某省曾出台政府购买服务竞争性评审和定向委托方式管理办法，对不适用于《政府采购法》的购买服务项目进行规范。

紧急采购项目采购实践。由于紧急采购项目具有时间上的紧迫性，来不及做过多的准备工作，也不可能按部就班走审批程序，实际采购时往往按照“特事特办、急事急办”原则，先行采购，后办手续。

在采购操作上，一般是向相关供应商定向采购。对于供应商的选择，一是直接确定此前已采购过相同或类似项目的中标供应商为应急采购供应商。二是从当地具有生产能力的企业中选择确定（定点生产）；三是在前两种情形均不满足情况下，可通过紧急征集供应商的形式选择，也有参照《政府采购法》的询价或竞争性谈判方式确定。采购价格一般参照市场行情与供应商协商确定，采用询价或竞争性谈判方式的，则根据供应商报价直接确定。采购任务完成后，需对采购结果及时公开，对采购资料进行整理，接受社会监督和监督检查。

对于大范围、大规模、大批量的应急采购，需要广泛发动社会各界力量，齐心协力，各尽所能，分头采购。如当前正实施的面向全国乃至全球范围的疫情防控物资采购，党中央国务院发布疫情防控措施后，全国上下紧急行动：财政部门以资金保障为龙头及时开启采购绿色通道；新闻媒体深入一线适时发布疫情情况和物资需求信息；发改、工信部门动员防控物资生产企业加紧生产；商务部门动员包括电商在内各类经销商加紧筹集货源；交通部门集中力量保障物资畅通运输；具有海外业务关系的各大国有企业也加紧进行海外采购；海关部门开启口岸绿色通道保障快速通关；价格管理部门启动价格管控机制防止哄抬物价；其他部门及社会民间组织也纷纷加入到紧急采购保障活动中，从而形成全民总动员，上下一盘棋，各尽其所能，全力保供应的紧急采购局面。

规范各类非政府采购行为十分必要

在无相关法律可依情况下，为指导和规范包括紧急采购在内的非政府采购行为，各级行政主管部门出台规章制度十分必要。经了解，已有地方出台自行采购操作指南和应急采购管理办法。笔者衷心希望相关部门单位，在简政放权背景下自行采购时，既能灵活采购，又能规范采购行为；在大灾险情情况下紧急采购时，既能快速实施，又能保障质量经得起检验。

（作者单位：山东省潍坊市财政局）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。