食堂外包采购项目应避免事前“三错”

【一家之言】

食堂外包采购项目应避免事前“三错”

——对一起食堂外包采购项目履约失败的事后评估

■ 沈德能 裴颜

案情回顾

某年5月，一机关单位的员工表示对食堂不满，其中反映的主要有以下几个问题：1.食堂菜品的口味参差不齐，使得单位员工在食堂就餐时的可选择性大大降低。2.每当单位有接待任务时，食堂更是拿不出像样的菜品，服务人员工作效率低、服务态度差，常常惹得宾客不高兴。3.食堂的早餐十分简单，仅仅是两个馒头和一点配菜。并且食堂没有固定的早餐供应时间，员工经常匆匆忙忙赶到食堂却没有早餐吃，对单位的正常运行造成直接影响。食堂员工配备不足，无法在短时间内满足更多员工的就餐需求，经常需要排队，影响员工返岗工作。4.食堂卫生不合格，曾有员工因在食堂就餐而出现肠胃问题。5.中标供应商所聘请的一些员工并未取得健康证，不符合法律规定的食品卫生安全要求，单位员工的身体健康面临潜在危险。

这些问题已经多次与食堂外包采购项目中标的某餐饮公司当面沟通和书面说明，该餐饮公司也承诺整改，但效果不佳，达不到招标文件的要求。

为此，本案例中的机关单位决定解除与某餐饮公司的食堂外包采购合同，重新选择更好的投标供应商，同时指出，中标供应商违反了食品安全法的有关规定，已经根本违约，政府采购合同的目的已经无法达到。最后，双方同意解除食堂外包合同，本项目的政府采购合同履约以失败告终。

问题引出

项目为什么会履约失败？有什么经验教训？

案例探析

履约失败后，某机关组织相关人员聘请政府采购专家评估此次履约失败的原因，倒查招标过程的问题，防止以后再出现类似情况，浪费人力物力。

经过对招标文件和中标餐饮公司的投标文件分析评估，单纯就招标过程而言，评估人员认为本项目存在“硬伤”性质的问题，履约失败有某种必然性：

第一，采购需求不完整、不明确。

招标文件在项目管理、配餐、质量、卫生要求等方面的规定过于粗糙，不细致、不具体。招标前对中标供应商应达到的各项要求，没有详细反映在招标采购需求中，没有按照机关单位食堂的特点对承包者提出符合实际需要的采购需求，导致一些从来没有经营过大型单位食堂、无法达到实际要求的餐饮企业也进入到评分环节。采购需求的这些问题直接导致了项目质量控制不严，与招标设想的要求相差甚远，为中标后的履约埋下隐患，造成合同履约的失败。

此外，在招标文件中，关于餐饮质量，大多没有硬性指标、刚性要求和相应的客观证明材料，过分依赖投标供应商的书面承诺来证明。某些供应商即便明知可能无法完成履约，也一味承诺，先“抢标”再说，期望在中标后再通过与采购人协商来完成履约。应当说招标文件的缺漏加大了某些供应商不顾自身实力能力而投标的冲动，让某些供应商以为有机可乘。一旦这样的供应商中标，如果签订合同后的履约管理不严格，则会危及项目质量，特别是与人体健康密切相关的餐饮质量。

第二，评审因素不量化，主观分值过大。

本项目在评分标准的设计中，主观分为46分，几乎占据“半壁江山”。主观分过多，评审专家自由权过大，评标结果偏差就容易扩大化。

大量采用非标准化的评审因素和评分标准，一半的评分分值由评审专家自由打分，评标结果的风险大大增加。过分依赖评审专家的主观判断和道德品质来评分，这有很大的逆向选择风险。在这样的评分标准下，评审专家可能利用自由评分大幅度倾向某个投标供应商或者打人情分，评标结果就会不公平不公正。某些情况下，评标组长可以利用主观评分“统一”。极端情况下，代理机构人员事先与某个投标供应商串通后，在评标现场通过暗示或者明示方式诱导评审专家偏向某个投标供应商，甚至与评审专家暗中串通偏向某个投标供应商，损害采购人的利益。

以本项目的评分标准为例，根据配餐方案的完整性和适用性综合比较打分0.1～6分；根据质量控制方案的完整性和适用性综合比较打分0.1～6分；根据卫生控制方案的完整性和适用性综合比较打分0.1～6分；根据应急方案的完整性和适用性综合比较打分0.1～5分。在这样的评分标准下，评审专家的自由裁量权过大，此项得分值在0.4～23分之间，完全依靠人为自由评审，没有任何量化因素和评标标准，评审专家因为没有标准也很难做到公平公正。同时，很有可能出现“矬子里面拔将军”的现象。

第三，过多依赖不确切的方案。

此项目的招标文件显示，方案作为评审因素，其分值为32分，占了总分值的三分之一。实践中，确实有很多项目将方案作为评审因素，因为有些项目的确难以量化，方案可以在某种程度上帮助采购人购买到满意的产品。但笔者认为，方案作为评审因素也有一定的弊端，尤其是将不明确的采购方案作为评审因素并赋予过多的分值，方案是投标供应商的主观想法，并以书面形式呈现，无法反映货物或者服务本身的质量，评审专家很难客观地从一纸方案来评判。

依据政府采购相关法律法规对采购需求的规定，投标供应商在方案中出现的内容正是采购人需要在采购需求中说明的内容，本项目要求的项目管理方案、配餐方案、质量、卫生控制和应急方案等都是必须在采购需求中列出的。如果采购需求中对于方案没有完整、明确的内容要求，过多地依靠方案，则很难采购到满意的产品或服务。以本案为例，如果方案的内容不准确、不具有针对性，卫生、从业人员的合规性、配餐质量和应急措施等也就达不到采购单位食堂的要求。

此外，笔者还想强调的是，以事后评估的方式对履约失败的采购项目进行分析不失为一种好办法。其可以找出采购过程中的问题，目的是更好地做好以后的采购工作，力争在采购过程中消除可能导致履约失败的隐患因素。

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