厘清询问与质疑的边界

【案例看台】

厘清询问与质疑的边界

■ 张志军

案例背景

某政府采购服务项目，采用竞争性磋商方式实施采购，经法定程序，甲公司被确定为成交供应商。成交公告发布后，未成交供应商乙公司向采购代理机构发来一份书面函件，咨询各评标专家对其投标文件各项评审因素的具体打分情况。

采购代理机构认为：乙公司的书面函件虽在其标题中注明为质疑函，但从其内容来看，只是想了解本公司的评审得分情况，并未提出相关主张或诉求，也未提供必要的事实和法律依据，应属于《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）规定的询问函。由于该询问事项涉及保密内容，采购代理机构在征得采购人同意后，决定不予答复。

事后，乙公司向财政部门提起投诉，称采购人、采购代理机构对供应商质疑未作答复，要求对采购人、采购代理机构依法追究其相应法律责任。

案情分析

本案的争议焦点在于乙公司提交的函件到底是询问函还是质疑函。实践中，由于供应商不了解相关法律对质疑和询问的不同规定，经常容易出现把“询问函”和“质疑函”混用的情况。

《政府采购法》第五十一条规定：“供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人提出询问……”其第五十二条指出：“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”从上述两个法条的规定来看，询问的目的是为了解决疑惑，而质疑的目的是为了维权。

因此，对于供应商以书面形式提交的函件，区分其属于询问函还是质疑函，关键在于其函件的内容是询问相关事项还是主张权利。如果供应商提交的书面函件，其内容只是咨询某些事项、了解相关情况，并没有提出诉求和主张，则该函件可被认为是询问函；如果该函件有认为自身合法权益受到损害，要求采购人改正错误等方面的表述，则该函件应属于质疑函。通常情况下，质疑函中往往会含有供应商主张权利方面的内容，而询问函则不具有主张权利方面的内容。

除前述主要区别以外，询问函和质疑函的其他异同点还有：

一是发起主体不同。从《政府采购法》的规定来看，只要对政府采购活动事项有疑问，所有供应商都可以向采购人或代理机构提出询问；而有权提出质疑的主体则是特殊主体，只有认为自身权利受到损害的供应商，方可提出质疑。

举个例子，在政府采购过程中，采购人的某项行为使得A供应商的权益受到损害，则只有A供应商自己才有资格提出质疑，其他供应商则不享有就该事件提出质疑的权利。如其他供应商出于维护公序良俗或社会公共利益的考量，提出争议解决要求，则只能采取举报、控告等其他方式要求采购人纠正违法行为。

二是答复时限不同。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十二条规定：“采购人或者采购代理机构应当在3个工作日内对供应商依法提出的询问作出答复。”《政府采购法》第五十三条明确：“采购人应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复……”

从乙公司提交的函件内容来看，该函件应属于询问函，采购代理机构对函件性质的判断是正确的。需要特别指出的是，虽然乙公司询问的内容属于保密事项，但采购代理机构也应当在法定时限内对该询问事项作出答复，明确告知其询问的内容属于保密事项，依法不得提供。

三是针对事项不同。根据《政府采购法》第五十一条和第五十二条的规定，询问的事项可以是政府采购活动中的各种相关事项，而质疑的事项仅限于采购文件、采购过程和中标成交结果。

最后，针对这一案件，政府采购监管部门出具了两种意见。

第一种意见认为，应受理投诉。主要理由是：乙公司在规定时限内向采购代理机构提交了“关于某某项目的质疑函”，该行为已构成质疑。乙公司的投诉行为符合法定程序，应当依法受理该投诉事项。

第二种意见认为，不应受理投诉。主要理由是：乙公司向采购代理机构发函只是想了解相关情况，未提出自身主张和诉求。该函件性质属于询问函，而非质疑函。由于乙公司未经质疑提起投诉，对乙公司的投诉应不予受理，并书面告知。

此外，由于本案采购人、采购代理机构存在未按规定处理询问事项的违法行为，财政部门也应当对此作出相应处理。

法律链接

《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第十九条第二款规定：“投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）提起投诉前已依法进行质疑……”

《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第二十一条规定：“财政部门收到投诉书后，应当在5个工作日内进行审查，审查后按照下列情况处理：……（二）投诉不符合本办法第十九条规定条件的，应当在3个工作日内书面告知投诉人不予受理，并说明理由。”

（作者单位：上海百通项目管理咨询有限公司）

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