政府采购负面清单应包含哪些内容

政府采购负面清单应包含哪些内容

■ 宋军

为了优化政府采购营商环境，规范政府采购操作，当前，不少地区依据政府采购法律法规有关规定，制定了政府采购负面清单，要求政府采购当事人和相关人员在政府采购活动中不得出现负面清单所列的禁止性事项。然而，在个别地区，负面清单无限“扩大化”，成了法律法规禁止性条款的明细罗列。

政府采购负面清单借鉴于国际重要投资准入制度管理模式。据有关资料显示，目前国际上有70多个国家采用准入前国民待遇和负面清单管理模式。我国官方首次出现负面清单一词的是2013年9月出台的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》。

负面清单管理模式是指政府规定哪些经济领域不开放，与其对应的是正面清单。所谓政府采购负面清单，是指政府采购监管部门颁布的在一定时段内要求政府采购当事人和相关人在政府采购活动中严令禁止性事项的目录。负面清单遵循“法无禁止即可为”的原则，但当前部分地方制定的政府采购负面清单内容十分繁复，如某地政府采购负面清单有5大类、60中项、164小项，将政府采购法律法规已明确规定的禁止类事项、要求类事项都列入其中，如未依法抽取评审专家、恶意串通投标等。与其说是负面清单，倒更像是政府采购禁止类法规条款的汇编。

那么，哪些事项列入政府采购负面清单为宜呢？

一是散落于各类规范性文件、未上升为法规且不与上位法存在冲突的相关禁止性规定。如《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》中不得“要求供应商在政府采购活动前进行不必要的登记、注册”的规定、《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》中“取消没有法律法规依据的投标报名”的规定等。此类禁止性规定，一般是在改革实践中发现了新问题，一时又不可能通过修法来明确，只有通过“打补钉”的形式作出规定，经过一段时间的实践后，再通过修订出台的法规予以吸纳完善。其大多散落在各级各类文件、通知、规范中，公众不便于查阅，政府采购监管部门可通过颁布负面清单的形式，一次性地集中告知政府采购当事人和公众，要求其共同遵守。

二是法规虽有规定，但在一定范围内、一定时期内，存在比较突出且普遍的问题，需要政府采购当事人共同遵守并予以强调的规定。如《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）明确，采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素。由于许多社会代理机构过去主要从事工程代理业务，而工程采购适用于《招标投标法》及其实施条例，《招标投标法》及其实施条例、此前的《政府采购货物和服务招标投标法》（财政部令第18号）均未对将投标人的注册资本、资产总额、营业收入等规模条件作为资格要求或评审因素作出明确的禁止性规定，一些社会代理机构在采用招标方式、代理组织政府采购货物和服务项目时，常常套用工程采购文件，在招标公告、招标文件中将注册资本、从业人员等作为资格要求或评审因素。再如《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）第三十四条明确，技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法。但实际操作中，对此类项目，一些采购人却采用综合评分法，目的是将对其“心仪”供应商有利的因素多设分值或设为高分值。对于这类现象，政府采购监管部门可将其列入负面清单，加以强调和重申。

三是政府采购当事人在实际工作中遇到的普遍存在且难以辨别的概念、规定、要求等。如《条例》第二十条第四项规定，不得以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件。当前，一些采购人或采购代理机构仍将业绩、奖项作为评审因素，特别是在工程类采购、以货物为主的系统集成采购以及服务类软件开发采购中十分普遍。《条例》规定，特定行政区域或特定行业的业绩、奖项不得作为加分条件和中标、成交条件，那么，特定行政区域或特定行业的业绩、奖项，能否作为评审因素呢？全国性的业绩、国家级行政管理部门颁发的奖项能否作为评审因素呢？中标、成交条件能否理解为资格要求呢？这些问题让不少人困惑。对此，由财政部国库司、条法司联合编著的《〈条例〉释义》解释为，“可以设置全国性的非特定行业的类似业绩或奖项作为加分条件或者中标、成交条件”“可以从项目本身具有的技术管理特点和实际需要，对供应商提出类似业绩要求作为资格条件或者评审加分标准”“在实践中，对于此类（医疗机构物业服务）业绩要求不能一刀切地认定为‘特定行业的业绩’而禁止。”对于这类问题，政府采购监管部门可通过负面清单的形式予以明确，便于政府采购当事人执行。

四是将对法规条款、规定理解不同，存在争议的问题列入负面清单。如87号令和《招标投标法》都规定了中标供应商可以采取分包的形式履行合同。87号令第三十五条明确，投标人根据招标文件的规定和采购项目的实际情况，拟在中标后将中标项目的非主体、非关键性工作分包的，应当在投标文件中载明分包承担主体，分包承担主体应当具备相应资质条件且不得再次分包。但在实际操作中，采购人往往强制要求中标供应商实行分包，并指定分包供应商或采购指定供应商的产品等。此外，还有关于联合体参加政府采购的问题，法律法规持鼓励态度，有些采购人在采购公告中却总是规定不允许联合体参与投标或竞争。又如《条例》第四十四条规定，采购人或者采购代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。这就涉及能不能对样品进行检测、什么时候检测为宜，或能不能对供应商进行考察、考察人员安排及时间的规定等问题。将此类问题厘清后列入负面清单，能够更好地指导实际工作。

（作者单位：湖北省荆门市财政局）

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