政府采购电子卖场的政策依据

【政府采购电子卖场系列谈】

政府采购电子卖场的政策依据

——兼谈对协议供货制度的再认识（三）

协议供货公开招标其实是一种特殊的公开招标。目前部分地区建设的政府采购电子卖场放弃公开招标，以公开征集方式入围供应商，但其依旧需要和供应商签署协议框架，按照协议框架供货，也依旧属于协议供货。建议在总结实践经验的基础上，对协议供货制度进行重塑，为电子卖场提供政策支持。

■张晓光

三、协议供货实践问题的产生根源

协议供货制度在中央和地方执行的十几年间，一直缺少一份指导实践的规范性文件。2013年，时任财政部副部长刘昆在全国政府采购工作会议上指出，《协议供货管理办法》正在拟定中。尽管中央和地方执行协议供货的实践并不完全一致，遇到的问题却基本一致。这些问题的产生根源主要表现在三个脱节，即政府采购制度与采购实践效率的脱节、协议供货实践与法定采购方式的脱节、协议供货价格与市场价格的脱节。

（一）政府采购制度与采购实践效率的脱节

《政府采购法》明确规定政府采购实行集中采购和分散采购相结合。集中采购目录内的项目，都属于集中采购，必须委托集中采购机构执行。《政府采购法》又规定了政府采购限额标准，一个是公开招标限额标准，另一个是分散采购限额标准。集中采购目录内的项目，达到公开招标限额标准的必须采用公开招标方式，没有达到公开招标限额标准的应采用什么样的方式呢？《政府采购法》并没有明确规定。根据《政府采购非招标采购方式管理办法》，依法制定的集中采购目录以内，且未达到公开招标限额标准的货物、服务可以采用竞争性谈判、单一来源方式采购。采购货物的，还可采用询价采购方式。2014年12月，财政部颁布《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》，根据《政府采购法》的授权，创设了新的政府采购方式——竞争性磋商。无论是竞争性谈判、单一来源还是询价、竞争性磋商方式，都有明确的适用条件和严格的执行程序。集中采购目录内的项目必须委托集中采购机构执行，然而，如果每一个集中采购目录以内且未达到公开招标限额标准的项目都委托集中采购机构，那么集中采购机构的力量根本满足不了采购人的需求。邀请招标本身也有适用条件。集中采购目录内的项目是“技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目”，如果全部使用《政府采购法》第二十六条规定的前五种采购方式及竞争性磋商方式，势必导致重复招标，成本过高，效率过低。集中采购制度的建立和公开招标限额标准的设置，造成了政府采购制度与采购实践效率的脱节，为解决集中采购目录以内且未达到公开招标限额标准的采购项目的效率问题，协议供货制度应运而生。

（二）协议供货实践与法定采购方式的脱节

《政府采购货物服务招标投标管理办法》（财政部令第18号，以下简称18号令）明确，政府采购货物服务可以实行协议供货采购和定点采购，但协议供货采购和定点供应商必须通过公开招标方式确定。其对协议供货的规定有两层含义。一是指出协议供货必须采用公开招标方式，也就是协议供货采用了法定的采购方式，只不过是一种特殊的公开招标。二是如果认为协议供货的公开招标不属于严格意义上的公开招标，那么财政部作为国务院政府采购监督管理部门，明确政府采购货物服务可使用协议供货方式，实际上确认了协议供货为一种法定的采购方式。协议供货公开招标是没有采购标的数量的入围招标，这种公开招标并非严格意义上的公开招标。18号令明确规定协议供货必须采用公开招标方式，实际上是在强调协议供货采用了法定的采购方式，同时认可了这种特殊的公开招标也属于公开招标。如果认为协议供货公开招标不是严格意义上的公开招标，那么在18号令颁布之前，地方执行协议供货制度时就意味着没有采用法定的采购方式。18号令的颁布，使地方有了执行协议供货的规章依据。但是18号令被废止以后，如果仍然认为协议供货公开招标不是严格意义上的公开招标，那就意味着地方执行协议供货制度依旧没有采用法定的采购方式。另外，18号令规定协议供货因特殊情况需要采用公开招标以外方式确定的，应当获得省级以上人民政府财政部门批准。也就是说，18号令废止之前，在经过省级以上人民政府财政部门批准的情况下，协议供货可以不使用公开招标方式。但18号令废止后，一些地方建设的政府采购电子卖场中，有很多是以公开征集入围的方式确定集中采购目录内商品和供应商的。如果没有财政部的批复，从某种意义上看，其并没有采用法定采购方式。协议供货的公开招标到底属不属于公开招标方式，一直是很多人认为协议供货制度没有采用法定采购方式的症结所在。协议供货实践与法定采购方式的脱节，使协议供货制度处于“名不正言不顺”的尴尬境地。尤其是在18号令废止之后，协议供货制度的处境更加艰难。

（三）协议供货价格与市场价格的脱节

政府采购的价格是通过法定采购方式获得的价格，协议供货价格是通过公开招标方式获得的价格。但目前看来，在很多地方的电子卖场中，协议供货的公开招标是入围招标，其入围商品的价格也并不相同。这种公开招标不是严格意义上的公开招标，所以协议供货价格实际上很难说是通过法定采购方式获得的价格。好在协议供货价格从一开始就被定为最高限价，如果采购人进行了比价和议价，最终的协议供货成交价格可看作市场价格。《政府采购法》规定，集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。而市场平均价格是无法从市场获取的，也是无法计算出来的。市场平均价格是市场成交平均价格还是市场在售平均价格？如果是市场成交平均价格，那么这个价格是已经发生的平均价格，也就说采购价格必须低于已经发生的平均价格。但如何界定已经发生？是已经发生的前一天的平均价格，还是前一个月的平均价格？用已经发生的交易价格限制未发生或正在发生的价格，实际上抹杀了价格的动态变化。政府采购价格可以看作市场价格的一部分，市场价格也可以是政府采购价格。政府采购以法定采购方式取得的价格和经市场充分竞争的市场定价，本身就有所不同，前者在保证必要竞争的同时，让渡了市场可能存在的完全竞争，所以二者之间存在脱节比较正常。但人们往往认为这种脱节并不正常，于是价格“虚高”成为协议供货的痛点。程序的合法合规、结果的合情合理到底能不能实现统一，不仅是政府采购的追求所在，也是社会发展的追求所在。

四、协议供货制度的未来展望

协议供货制度存在的十几年间，我国政府采购事业取得了长足的进步，也发生了根本性的变化。从最初注重程序、追求扩面增量到今天注重结果、追求物有所值，政府采购也和中国经济发展同步，从高速度增长阶段转向高质量发展阶段。从程序导向转向结果导向，并不意味着放弃程序，而是在现有程序的基础上追求物有所值，或者在重塑现有程序的基础上追求物有所值。

尽管协议供货制度存在各种脱节，但是协议供货实践确实在十几年中支撑起了政府采购“抓大放小”的“放小”工作。最早的公开招标限额标准确实不高，集中采购目录以内、公开招标限额标准以下的商品可以算作小额零星采购。但是，随着公开招标限额标准的不断攀升，过去所谓的“放小”已经不小了。当前，已经有省份将公开招标限额标准提升到400万元，这绝对不再是小数字了。政府采购要实现高质量发展，必须从“抓大放小”转向“抓小放大”。因为“小”本身已不小，而且“小”中更见功夫。因此，集中采购目录以内且公开招标限额标准以下的采购将成为政府采购改革的重点。是放弃协议供货制度另做打算，还是在总结实践经验的基础上重塑协议供货制度？按照稳中求进的改革总基调，重塑协议供货制度恰逢其时。展望未来的协议供货制度，必须处理好三个“要不要”。

一是要不要出台协议供货制度的规范性文件。理论指导实践，实践升华理论。众多一线采购人员一直期盼有一份协议供货制度的规范性文件用以指导实践。要不要出台协议供货制度的规范性文件，实际上是要不要管“小”的问题，即要不要对集中采购目录内且未达到公开招标限额标准的采购进行明确规定。要不要、管不管本身就是两难问题。当年的“抓大放小”有其时代背景，“放小”实际上是设置了一块政府采购试验田。十几年间，人们在这块试验田里充分发挥主观能动性，围绕质量、价格、效率进行了积极探索，积累了宝贵经验，培养了大量的专业化人才。各地向中央学习，各地之间相互学习；集中采购机构也包容互鉴，不断创新。协议供货实践随着新技术新业态的发展，从线下走向线上，从传统走向现代。如果出台协议供货制度规范性文件，就容易丢失这块改革创新的试验田，使工作趋于固化，限制人的主观能动性。如果不出台，面对公开招标限额标准的提高，协议供货解决的已不再是小额零星采购问题，制度缺失容易造成更大风险。此外，从政策指引的层面讲，也有必要弥补18号令废止后协议供货制度的空缺。

二是要不要对协议供货制度进行重塑。对协议供货制度的定义目前仍只见于财政部对中央单位发布的文件之中。十几年间，“四定一协议”的主要特征没有改变，但“四定”的核心要素已发生了变化。从定产品到定品牌，再到定电商，通过公开招标方式确定入围商品和最高限价的作用已经逐渐消失。协议供货的公开招标本身也不是严格意义上的公开招标，并且很多地方已经放弃了公开招标，那么，协议供货制度是不是到了可以放弃公开招标方式的时候了？在以公开征集方式入围的电子卖场中，对商品的价格，人们采用多种方式取代传统协议供货的二次定价。传统协议供货是二次定价过程，第一次定价为集中采购机构通过公开招标方式获得入围商品的最高限价，第二次定价为采购人通过比价、议价等手段获得采购商品的成交价格。当公开招标放弃配置标准设置和淘汰率时，公开招标所定的最高限价也就是第一次定价已经没有任何意义。在当前电子卖场的实践中，很多地方往往将二次定价改为一次定价，尤其是利用在线竞价方式，直接由采购人通过竞价确定成交价格。这种变化有两个重要意义，第一是使集中采购机构减少了对商品价格的干预。除了用法定采购方式获得价格外，集中采购机构不应对价格进行任何干预。第二是强化了采购人是协议供货价格的唯一责任主体。而过去，采购人总是把协议供货成交价格的责任转嫁给集中采购机构，现在就可以使集中采购机构免于承担这项责任。

对协议供货制度进行重塑，是为政府采购电子卖场提供政策支撑的基础性工作。很多人认为电子卖场放弃公开招标、采用公开征集方式入围商品和供应商已经不是协议供货了。这实际上是一种误解。协议供货之所以称为“协议”供货，就在于无论采用什么方式入围商品和供应商，协议都是必不可少的。电子卖场以公开征集方式入围供应商，依旧需要和供应商签署协议框架，按照协议框架供货，也依旧是协议供货。还有人认为很多电子卖场已经销售集中采购目录以外且分散采购限额标准以下的商品了，这部分不属于政府采购范围，因此电子卖场可以不执行政府采购法规政策。这样理解有些偏颇，目前我们所指的政府采购电子卖场，仍然是执行政府采购法规政策的电子卖场。政府采购电子卖场销售集中采购目录以外且分散采购限额标准下的商品，只能看作是为采购人提供的一种服务，而不应让采购人强制执行。对协议供货制度的重塑，应当是在政府采购法规下的重塑，而不应抛弃政府采购法规。

三是要不要让协议供货制度发挥更大作用。改革早期，政府采购追求的是依法采购，以程序为导向，增量扩面“做大”。在采购人能够自觉遵守政府采购法律法规，政府采购已经取得规模成效的基础上，政府采购开始追求物有所值，以结果为导向“做强”。从“做大”到“做强”，是一个量变到质变的过程。协议供货在早期“做大”的过程中发挥了提高效率的重要作用，在当前“做强”的过程中更应发挥提高效益的积极作用。无论是大势所需，还是自身所需，在深化政府采购制度改革的大背景下，协议供货都应走向更高质量的发展，发挥更大作用。当前，协议供货制度依托互联网信息技术的发展正在发生深刻变化，执行协议供货制度的电子卖场也在进行着积极创新和大胆尝试。互联网技术已经成为协议供货制度创新发展的重要动力。“互联网+”不仅是一种手段，更是一种思维。互联网总是给人惊喜，总是在不断地超越传统，实现跨越性和颠覆性发展。政府采购电子卖场要坚持技术创新和模式创新，充分发挥“互联网+”的技术优势，大胆突破现有模式，以实践探索推动理论创新，为政府采购的高质量发展做出更大贡献。

（作者单位：北京市政府采购中心）

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