PPP监管瓶颈如何破解

PPP监管瓶颈如何破解

■ 赵晔

自2013年以来，政府和社会资本合作（PPP）模式作为扩大公共服务供给、提升服务质量的有效手段，逐渐形成一套相对完善的制度体系。据统计，截至今年5月底，全国PPP管理库累计项目9000个，投资额13.6万亿元，累计落地项目5740个，投资额8.8万亿元，落地率达63.8%。多方利益主体的参与是PPP项目的显著特征。而由于各主体利益目标的多元性和差异性，完善PPP项目监管体系、有效应对PPP项目全生命周期的风险变得极为重要。从2017年开始，我国陆续出台了一系列PPP监管文件，各地也在加强PPP监管方面作出有益尝试，如江苏省率先出台《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）项目财政监督的意见》，将PPP项目全生命周期纳入财政监督范畴，河南省进一步完善PPP项目的入库条件等。然而，从整体上看，我国PPP监管体系仍存在法律法规缺位、监管主体界定不清、监督手段滞后等问题，完善PPP监管体系任重道远。

完善监管法律法规，破解制度瓶颈。我国现行法律体系中，涉及PPP项目的主要包括政府采购法、招标投标法、合同法、公司法、民法通则、建筑法等，而且其内容较为分散，适用范围相对较窄，缺乏对PPP项目的顶层立法，导致PPP参与方的权利与义务尚无统一规范，PPP监管缺乏强有力的法律支撑。从国外PPP的发展实践看，完善的法律法规是PPP项目顺利实施的前提条件。作为最早采用PPP模式的国家之一，英国虽然没有PPP模式的专门立法，但其《公共合同法》《公用事业单位合同法》以及一系列规范性文件从不同层面为PPP模式提供了法律支撑和具体的操作指引。韩国作为亚洲少数几个拥有较完善PPP立法的国家，在1994年就颁布了首部PPP法，目前PPP项目已覆盖到所有与人们日常生活紧密相关的基础设施。具体到我国，应探索建立国家立法与地方立法相结合的PPP法律体系，此外还需根据基础设施和公共事业的行业特点制定行业专门法规和管理办法。

构建多层次的PPP项目监督体系，破除监督主体瓶颈。完整的监督体系应由政府监管体系与社会监督体系共同构成，而目前我国PPP监督体系存在政府机构职责不清、社会监督流于形式的问题。从政府监管体系看，我国PPP项目监管政出多门，财政、发改、交通、住房和城乡建设、市政管理等部门都扮演着重要角色，各部门之间的权责却没有明确的界定，监管内容难免出现交叉或重叠。如在PPP项目适用法律体系的规定上，按照财政部相关政策规定，项目的合作方之间发生争议时可提起民事诉讼或仲裁，这意味着PPP项目属于民事法律范畴；按照国家发改委相关政策规定，特许经营者在认为权利被侵犯时可依法提起行政复议或行政诉讼，意味着PPP项目属于行政法法律范畴。诸如此类的问题严重影响了政府监管效率。同时，PPP监管部门缺乏独立性，目前的政府部门既是PPP项目的参与者，又是监督者，这种双重身份使得社会资本处于不利地位。

对此，一方面要加快PPP监管体制改革，明确监管机构的职责与权限范围、监管的政策目标、监管的内容及方法，另一方面，要设立综合性的独立监管机构，其在国家层面主要承担制定PPP项目监管机制等职能，在各省市层面依据监管流程执行监管工作。此外，还要建立公开、公平、公正的PPP项目信息发布机制，完善公众投诉、建议平台及听证会制度，做好利益相关者的结果反馈工作，畅通社会公众监督渠道。

强化绩效管理，加大激励创新，破除监管手段瓶颈。首先要完善PPP项目的绩效考核机制。在考核范围上，要建立涵盖项目全生命周期的考核管理体系，形成一个包括项目目标确立、建设观念、行为过程、结果运用等环节的完整考核链条；在考核标准上，要从指标设定、评价方法、评价标准等方面进行完善，评价方法和指标体系设置中要突出定量评价的内容，绩效考核评价标准要建立针对不同对象、不同阶段、不同行业的绩效指标标准库。在此基础上，创新激励手段并加大其使用范围。激励手段可包括经济手段、信用评级、其他奖励手段等方式。其中，经济手段主要是政府对特许经营只规定最高价格上限，而经营者通过提高经营效率等方式改变经营策略，从而使得最终出厂成本低于政府规定的价格，这种方式有利于社会资本方科技进步、技术创新；信用评级是指政府监管方对社会资本方进行资格认证，在后继的特许经营方面给予其一定的优先权，这种方式有利于激励社会资本方提升服务、产品的质量，诚信经营；其他奖励手段则包括按照地域关联性将项目附近的广告牌、加油站等收益委托给特许经营者等。

（作者单位：辽宁省委党校经济学教研部）

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