审计部门判科研单位不能采用竞争性磋商采购服务，对吗？

【有问有答】

审计部门判科研单位不能采用竞争性磋商采购服务，对吗？

■ 本报记者 杨文君

问题

某服务采购项目中，采购人系公益一类事业单位——科研院所，项目金额未达到公开限额标准，代理机构对此采用了竞争性磋商的采购方式。采购任务执行完毕后，审计部门根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）（以下简称《磋商办法》）第三条和《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）（以下简称“96号文”）第四条认为，该项目采用竞争性磋商方式涉嫌违规操作，政府购买服务主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位，科研院所不具有行政职能，因此不能采用这种采购方式。此家代理机构的负责人一时犯了难：“审计部门的意见是否妥当，又该如何向他们解释？”

回答

“审计部门的意见是不妥的。”采访中，许多业内人士给出了这样的答案。

根据上述观点，审计部门究竟“错”在何处？上海百通项目管理咨询有限公司副总工程师张志军告诉记者，本案中的审计部门理解上存在一个误区，认为竞争性磋商只适用于政府购买服务类的服务项目，而不适用于其他类服务项目，也就是说，把竞争性磋商方式对于服务类项目的适用情形，理解为仅仅适用于政府购买服务类项目，进而认为采购主体不符合96号文中关于政府购买服务主体的资格。

张志军进一步指出，实际上，竞争性磋商方式是法定政府采购方式中的一种。根据《磋商办法》的相关规定，该种方式既可以用在货物、工程类项目的采购活动中，也可以用在服务类（包括政府购买服务）项目上。“另外，竞争性磋商是典型的边实施采购边明确需求的一种采购方式，《磋商办法》第三条规定了竞争性磋商的五种适用情形，即，政府购买服务项目；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。综合来看，前四种情形包括了各种服务类项目的采购活动，如，科研服务和采购需求过于复杂、采购人需要在采购过程中与供应商进行交流沟通才能进一步明确采购需求的服务类项目等。简而言之，竞争性磋商方式可以适用于采购标的较为复杂的服务类项目，而非仅限于政府购买服务类项目。”张志军说。

关于这一问题，某代理机构的工作人员还介绍了实践中的一种情况，财政部每年都会要求采购单位上报政府购买服务目录，“名单”之内的项目通过竞争性磋商方式采购，有些单位上报的范围较为宽泛时，目录中就包含了服务类采购项目。

“采购方式的选用不是依据单位性质来敲定，而是根据采购项目金额大小和类别明确。”政府采购专家陈志仁表示，《磋商办法》第三条规定了竞争性磋商的五种适用情形，此案中，采购人是科研单位，如果其恰恰购买的是上述“市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目”，采用竞争性磋商方式进行采购是完全符合规定的。

持有相同观点的还有海南菲迪克招标咨询有限公司总经理彭时明，“采用何种方式采购，没有采购主体之分，只有是否符合适用条件之别。”彭时明指出，审计部门引用的法条属于例举性陈述，而非具有排他性，入例者必须遵循，而他人则可以借用，这并无不妥，不是法定主体也可以参照作为。

某业内专家在答复提问者时也表示，公益一类事业单位的认定标准是明确的，但有无行政职能却没有统一的划分界线。

陈志仁强调：“本案中的采购人是运用竞争性磋商方式来采购服务项目，而非套用竞争性磋商方式去购买服务。”这是“看清”本案的一条“关键线”。

此外还有声音认为，即将出台的96号文修订版在应用中可能会与现实情景发生一定的“碰撞”，因而不能刻板僵硬地去理解和运用其中的相关规定。

“说一千，道一万”，还得想办法和审计部门解释。有些采购实务专家表示，本案例中，审计部门的这种理解方式具有一定代表性，很多实操人员从直觉上很容易判断出审计意见的不合理，但真的要说服审计人员，可能又有些难度。

沟通是双方互通意见的桥梁，这也是业界专家给出的解决方案。张志军指出，审计意见正式出台前，按照规定会与被审计单位见面，被审计单位可以借此机会与审计人员进行多方位沟通，弥合分歧、统一认识，最终达成谅解。

审问、慎思、明辨之后，该如何向审计部门加以解释？记者将几位实务专家的观点汇总后梳理出了一条思路：引用现有的法律法规，首先，要告知审计人员，政府购买服务和政府采购服务类项目之间的区别，竞争性磋商方式是适用于其他服务类项目的；其次，告诉审计人员，采购方式的选择需要依据项目类别，而非按照采购主体确定；最后，寻找一些现实中的生动例子同审计人员说明。

法律链接

《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）

第三条符合下列情形的项目，可以采用竞争性磋商方式开展采购：

（一）政府购买服务项目；

（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；

（三）因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；

（四）市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；

（五）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。

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