完善绩效考核促进养老产业PPP项目良性发展

完善绩效考核促进养老产业PPP项目良性发展

■ 赵晔

随着我国人口老龄化的加快，如何推动养老产业的发展成为应对老龄化、保障民生的当务之急。而在养老产业发展方面，引入PPP模式能够分担投资风险，保障社会投资者的基本收益，已成为我国养老产业发展的一个创新重点。自从2017年财政部、民政部和人力资源社会保障部联合出台的《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》实施以来，我国养老产业PPP模式获得了一定程度的发展。与此同时，部分养老产业PPP项目也出现了“短期工程化、融资债务化、边界模糊化”等问题，从而影响了养老产业PPP项目的良性发展。而这一问题最为突出的表现就是在2018年财政部调出示范、退库、整改的项目中涉及养老项目的有8个，涉及投资达666506万元。

在笔者看来，缺乏养老产业PPP项目绩效考核是产生这些问题最为重要的成因之一。PPP项目绩效考核，是从政府角度根据设定的绩效目标运用绩效评价指标、评价方法对社会资本（项目公司）所提供的公共服务质量和效率进行考核的一种方式。近年来，我国虽然针对PPP项目预算绩效管理出台了一些政策文件，如《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》《政府和社会资本合作模式操作指南（暂行）》《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》等，但这些都是原则性的考核内容和结果运用要求，在PPP项目支出（即政府付费）绩效评价方面，具体如政府付费项目支出绩效目标、绩效指标设计等方面，政策仍然处于空白状态。为加强养老产业PPP项目绩效考核，笔者提出以下意见建议。

养老产业PPP绩效考核亟待国家顶层政策的指引。国家政策层面，要尽快出台包括PPP项目绩效目标管理办法、PPP项目绩效目标与指标体系设计指南、PPP绩效目标评价操作规程等制度办法在内的绩效考核管理办法，明确绩效考核目标、原则、主体、方向、考核服务的对象，形成PPP绩效评价的基本框架、共性指标。同时，在原有的制度规定中补充物有所值报告、财政承受能力评估报告等PPP项目绩效目标的相关内容，强化定量、定性分析的质量约束。

养老产业PPP绩效考核亟待覆盖PPP项目全生命周期。PPP项目全生命周期一般较长，原则上不低于10年, 最长可达30年,涵盖了项目设计、融资、建造、运营、维护直至终止移交的全过程。这样的长项目生命周期对社会资本的运营管理能力提出较高要求。然而，实践中，PPP项目绩效考核重建设轻运营现象时有发生。考核管理体系应当是一个从项目目标确立、建设观念到行为过程、结果运用等全生命周期的整体链条，通过事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价对PPP项目进行综合评价。同时，还应在不同阶段设定不同的侧重点，如事前阶段的侧重点主要是PPP交易结构和整体方案的设计是否合理，事中阶段的侧重点主要是是否顺利和有效，项目运营期间的侧重点主要是是否达成预期目标，项目完结阶段的侧重点主要是PPP项目的总结性评价。

养老产业PPP绩效考核亟待完善具体考核制度。目前我国PPP项目绩效考核在指标设定、评价方式、评价标准等多方面尚有待完善。如，指标体系不完整，而且指标体系以定性指标为主，主观随意性太强；在评价方法上，常用的专家调查法中，指标体系权重为随意调整留下了空间；在评价标准上，细节的缺乏影响考核的清晰性准确性。这些都影响了考核结果的可信度和考核的价值，有必要针对这些问题进一步完善养老产业PPP绩效考核的具体考核制度。在评价方法和指标体系设置中，既要围绕“预算红线”进行控制总量，又要按照结果导向提高运营效率。在绩效考核评价标准上，要建立针对不同对象、不同阶段、不同行业的绩效指标标准库，并将不同项目、行业的考核结果及时对绩效指标标准库进行优化，应用于后续项目的绩效考核中。

养老产业PPP绩效考核亟待引入第三方绩效评估机构。目前，我国多数PPP项目绩效考核的主体是项目实施机构，即政府方的代表。这种模式面临着诸多难题，如，政府方既是PPP项目的参与方，也是评价者，身份“尴尬”；政府方由于缺乏相关的专业知识和操作经验，从而对社会资本方进行绩效考核力不从心等。因此，引入第三方绩效评估机构是PPP项目绩效考核的迫切需要。第三方机构的专业性和独立性将直接影响PPP项目绩效考核的结果，进而影响PPP项目的实施效果。当然，这就需要对如何选择第三方绩效评估机构进行规范。为了保证其专业性，要对第三方机构的相关资质作出具体、明确的规定；为保证其中立性，政府聘请第三方机构要通过公开招标、邀请招标等采购程序。

养老产业PPP项目绩效考核不仅能够科学合理地确定政府的付费支出，客观评价养老PPP项目目标实现情况、项目效果，从而监督社会资本方切实履行相关职责和义务，同时，作为一种有效激励手段，能够促使政府和社会资本双方在养老PPP项目中充分发挥优势，不断提高公共服务的效率和质量。

（作者单位：辽宁省委党校经济学教研部）

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