PPP模式破解建成“四好农村路”资金瓶颈

PPP模式破解建成“四好农村路”资金瓶颈

■ 赵晔

习近平总书记多次强调，要建成“四好农村路”，为广大农民致富奔小康、加快推进农业农村现代化提供更好的保障。而缺少稳定、充足的资金来源是我国的农村公路总量不足和质量不高的重要原因。据统计，“十三五”期间农村公路建设资金需求超过1万亿元，养护工程资金需求超过3000亿元。政府与社会资本合作(PPP)模式能够有效解决农村公路建设面临的资金瓶颈，提高运营效率。从实践看，采用PPP模式建设高等级公路已较为普遍，但建设运营农村公路还处于起步阶段，需注意以下几方面问题。

采用综合产业链打包的模式增加对社会资本的吸引力。农村公路具有公共属性，从我国国情看，农业农村的特殊性必然要求在相当长的时间内政府应是农村公共交通建设的主体。但如果单纯依靠政府投入显然不够，也不利于公路的运营，应引入社会资本，发挥其在技术、资金、管理、人才等方面的优势。农村公路与其他道路相比具有小、窄、散的特点，往往缺少营利点，且运营成本较高，对社会资本的吸引力相对较低。社会资本即使进入，也大多以小公司为主，易导致质量、安全监管、工程“烂尾”等问题的发生。为增加对社会资本的吸引力，可通过项目捆绑等方式实现农村区域内产业链的整合，增加项目总收益。同时，逐步探索完善“公路+旅游”“公路+扶贫”“公路+田园综合体”等多种模式。但在综合打包的过程中要防止两种倾向，一种是把无关项目强加进来，增加社会资本实施的难度；另一种是对PPP项目进行过度分割，导致产业链的上下游环节被拆散，影响项目的整体绩效水平。

关注项目运营。PPP模式的本质是通过发挥公私部门的比较优势，提升公共服务供给的数量、质量、效率。因此，如何选择社会资本十分重要。在选择社会资时，要综合考虑企业信用、声誉、运营能力、融资能力、管理能力、应对环境变化和意外能力等多方面要素，优先选择具有运营能力的社会资本，从而有利于通过SPV（为实施PPP项目而设立的特殊项目公司）直接负责项目运营，防止后期运营业务外包或被委托现象的出现。另外，从政策实施的角度看，PPP项目中SPV的税收问题也值得重视。目前我国对PPP项目建设运营的税收政策散布于多个税种的政策文件中，不利于PPP项目的实施。

合理设计回报机制。PPP项目回报机制决定了社会投资者的回报方式及稳定性，是PPP项目运作成功的关键。PPP项目回报机制包括政府付费、使用者付费、可行性缺口补贴等形式。农村公路是非收费性公路，因此收入来源方式主要为政府付费，对于具有部分经营性质的部分可在经营性收入的基础上政府给予项目可行性缺口补助方式。要强化按效付费的机制，通过绩效付费比例的提高改变“重建设轻运营”的局面。对政府而言，也要将财政补贴方式从由“补建设”向“补运营”转变，促使项目公司更加重视运营。与此同时，还应完善绩效考核制度。

注重防范项目风险。按照项目生命周期，可将农村公路PPP项目划分为前期工作、建设、管理、养护、运营等阶段。前期工作中的风险主要表现为项目审批、征地拆迁费用超支等；建设阶段的风险主要表现为设计不合理、技术不成熟、成本超支等；管理阶段的风险主要表现为服务绩效不达标等；养护阶段的风险主要表现为养护成本超支、政府不能如期支付等。此外，整个农村公路PPP项目周期还存在税率调整风险、不可抗力风险、法律变更风险等。对于这些风险要充分考虑并及时识别，按照风险分配优化、风险收益对等、风险可控原则进行合理分配，使社会资本承担商业风险，政府承担法律政策和最低需求等风险，政府和社会资本合理共担不可抗力等风险，并通过风险回避、风险自留、风险转移、设置风险准备金等方式进行风险处置。

（作者单位：辽宁省委党校经济学教研部）

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