从低价优先迈向优质优价

作为国际通行规则的低价中标，却在我国遭遇“水土不服”，低价恶性竞争现象频发。业内人士认为，一场针对最低价中标规则的变革势在必行

从低价优先迈向优质优价

■ 本报记者 戎素梅

近年来，每年两会期间，关于政府采购低价中标的话题多次受到代表委员“点名批评”。此前，财政部在答复全国人大代表建议时表示，拟调整低价优先的交易规则，研究取消最低价中标的规定，取消综合评分法中的价格权重，同时结合多项举措，着力解决政府采购活动中存在的低价恶性竞争问题。

与政府采购制度相生相伴的低价优先交易规则，发挥了哪些作用？又有哪些弊端？为何要取消最低价中标及综合评分法中的价格权重？取消之后，该如何完善交易规则？这些都引发了业内人士的深思。

低价优先交易规则的确立

价格历来都是政府采购项目评审的重要因素。《政府采购法》以反腐倡廉为目标，将“符合要求且报价最低”的原则纳入到确定供应商的环节中；《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令，以下简称18号令）界定了最低评标价法的内涵，明确了货物服务项目采用综合评分法的价格权重，同时规定，采用综合评分法的，按评审后得分由高到低顺序排列。得分相同的，按投标报价由低到高顺序排列；财政部《关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》（财库〔2007〕2号）强调“在满足需求的情况下，坚持低价优先、物美价廉的原则”，统一综合评分法价格分评审方法，即低价优先法，以满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价；《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）修正了18号令关于最低评标价法的内涵表述；修订后的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令，以下简称87号令）则沿用了《条例》关于最低评标价法的内涵表述，调整了货物服务项目采用综合评分法的价格权重，重申价格分应采用低价优先法计算……不难发现，在以《政府采购法》为统领的政府采购法律法规制度体系中，低价优先的投标报价评审规则、最低评标价法及综合评分法中价格权重的设置被多次强调，而这恰恰体现了政府采购节资反腐的立法宗旨，即要尽可能地在保证质量的前提下争取低价。

在此有必要指出，最低价中标和最低评标价法并不能划等号。从概念上看，最低评标价法只是一种评标办法，最低价中标则是一种评标结果，出现这种结果采用的方法不一定都是最低价评标法，也可能是综合评分法。诚如上海市政府采购中心副主任徐舟所言，价格是一个既直观又客观的指标，是衡量一项采购活动是否公平公正的重要标尺。它既让公众看得见，又对相关方是一种刚性约束。任何评标方法都不可能忽视价格因素，而只要有价格因素，就可能是报价最低的供应商中标。

“可以说，财库〔2007〕2号文的发布，在政府采购货物服务招标中全面确立了低价优先的投标报价评审规则。”江西省春江房地产开发有限责任公司副总经理汪才华告诉记者，在此之前，平均价优先和合理低价优先的投标报价评审规则与低价优先一样，广泛应用于政府采购领域。

据了解，平均价优先或合理低价优先的评审规则，以各投标人的平均价或平均价下浮一定比例作为评标基准价。一般而言，投标报价与评标基准价一致的，报价得分为满分；报价每低于评标基准价一个百分点的，报价得分扣1分；报价每高于评标基准价一个百分点的，报价得分扣1.5分或2分。相比之下，低价优先体现的是最低投标报价得分为满分的原则，平均价优先体现的是中间价投标报价得分为满分的原则，合理低价优先体现的是中间偏下投标报价得分为满分的原则，三者各有利弊。财库〔2007〕2号文实际上杜绝了平均价优先和合理低价优先投标报价评审规则的使用。实践表明，在节约资金、防范腐败等方面，低价优先的投标报价评审规则确实发挥了积极作用，但随着改革的推进和采购理念的变革，调整这一评审规则的呼声越来越高。

为何对最低价中标说“不”

在我们日常生活中，只要买东西都可能出现问题，政府采购亦是如此。财政部此次拟调整低价优先的交易规则，研究取消最低价中标及综合评分法中的价格权重，主要是针对政府采购领域的低价恶性竞争问题。

受访专家一致认为，随着政府采购实践的发展，低价优先评审规则的弊端逐渐显现，典型的即恶意低价投标。当恶意低价出现时，评审委员会在封闭的评审环境下、在有限的评审时间内往往很难作出判断。在评审委员会不愿承担责任、也没有足够的能力来甄别恶意低价时，低价优先的评审原则难免被一些不法之徒钻了空子。

“我们目前的整个商业环境中，市场主体和诚信体系都不够成熟，供应商参与政府采购活动的违法违规成本太低，谁都可以随意恶意低价投标。而在欧美等普遍采用最低评标价法的国家，这是难以想象的，也很少发生。”一位不愿具名的专家表示，低价中标是国际通行规则，最低评标价法乃至最低价中标本身是没有问题的，只是我们在借鉴这一国际规则的过程中，在操作执行层面出现了偏差，一些不良供应商频频以“智慧”挑战制度制定者的“想象力”，导致低价恶性竞争现象。这一方面是由于有关制度设计不能适应经济社会发展的要求，另一方面则是政府采购自身的问题，如采购需求设置不合理、履约验收不到位以及供应商缺乏诚信，不按投标文件和采购合同的承诺诚信履约等。

海南菲迪克招标咨询有限公司总经理彭时明则从采购理念变革的角度作出分析。他指出，我国政府采购长期受节资反腐、低价优先原则的影响，低价似乎戴着天然正义的光环。2013年全国政府采购工作会议提出了“四个转变”的理念，明确政府采购的制度目标要从注重节资防腐向实现“物有所值”转变，宣告了政府采购放弃单纯追逐低价的政策导向。随着实践的发展，这一理念越来越深入人心。在物有所值的制度目标下，政府采购的价格追求，应当是公平、公道、真实、合理的价格，即优质优价；我们要摒弃的，也正是不合理低价。

还有专家指出，近年来，政府采购实践不断丰富，大数据、互联网技术的推广，催生出云服务等新型采购项目，传统采购模式、采购规则面临冲击。互联网服务具有无形性，此类项目投标中通常不包含相关设备的所有权或资产价值，具体成本核算方法难以统一，最低价中标显然缺乏说服力。如腾讯以1分钱中标预算为495万元的信息中心政务外网云服务项目，正是由于占有了技术产品和规模经济产品两个特殊要素，腾讯完全可以做到以最低的价格，甚至不要钱，保证其利润和收益。取消最低价中标及综合评分法中的价格权重，也是基于这些特殊项目所做的考虑。

应引导市场理性竞争

破而后立，难就难在如何重建规则。采访过程中，多位专家向记者表达了他们的担忧——取消价格这个直观又客观的因素后，项目怎么评？公开招标、邀请招标与竞争性谈判、竞争性磋商等采购方式差异显著，如何有针对性地完善各类采购方式的评审规则和交易规则？

当前，《政府采购法》《合同法》《反不正当竞争法》《价格法》等与政府采购价格有关的法律均未明确规定政府采购定价机制，《条例》、87号令等法规规章也未过多谈及政府采购交易规则。现行制度存在空白，助长了低价中标行为，同样留给我们极大的探索空间。

徐舟表示，由市场决定价格，这既是市场经济的基本要求，也是市场配置资源的基本途径。而鼓励竞争和保障公平更是政府采购制度的灵魂。在政府采购价格形成机制上，应坚持通过市场竞争由市场主体自主定价。政府的作用主要是更好地保障竞争的公平性，并通过良好的制度引导市场主体理性竞争。

按照这一基本思路，在制度设计层面，建议政府采购的立法导向从早期的鼓励充分竞争转向充分竞争和有效竞争相结合，允许更多项目只在有限数量的供应商之间进行适度竞争；在操作执行层面，对于采购人、采购代理机构在采购方式、采购模式的选择和运用等方面，要引导市场理性竞争，如针对容易引起低价竞争的批量集中采购，可通过增加采购频率、适当控制单次批量集中采购的规模、多“切分蛋糕”、让多品牌中标等方式，增加供应商的中标入围概率，至于市场竞争激烈、价格透明的商品，可多采用协议供货、电子卖场等采购模式；在评标办法的设计上，如果能有效突出质量和服务竞争，也能在一定程度上淡化价格竞争的残酷性，希望监管部门适当调整政策执行的尺度，考虑允许采购人将品牌美誉度、市场认可度等作为评分因素。

“价格的形成绝非政府部门干预的结果。”有专家建议，在政府采购交易规则的确立和完善方面，相关部门应发挥政策指导作用，该放手的要放手，该回归的要回归。允许各地放开手脚积极探索，并对好的做法予以认可，使其合法化。采购人也应摒弃“唯低价论”，在采购需求制定、采购方式选择、参与评审、合同管理、履约验收等方面切实担负起主体责任，共同推动优质优价交易规则的形成。

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