专家评审制度的“前世今生”

【新形势下政府采购专家评审制度探讨①】

编者按：在我国政府采购制度设计中，评审专家作为专业、独立的第三方，被赋予相当大的权力，其评审意见直接决定采购结果和项目实施绩效。然而，实践中，“专家不专”、 评审专家责权不对等、评审程序不规范等问题频现，引发了业界的反思。本报特刊出部分专家对专家评审制度的分析与展望，与读者共同探讨。

专家评审制度的“前世今生”

■ 李刚

我国《政府采购法》以节约财政资金、促进廉政建设为出发点，引入专业、独立的第三方评审机制——专家评审制度，在政府采购活动的许多重要环节赋予评审专家决定性的权利。多年的采购实践表明，这一制度发挥了积极作用，有效提高了采购质量和采购绩效。

新形势下，我国经济体制发生深刻变革，物有所值作为评价市场主体及其提供的公共服务质量的标准被提上日程，政府采购也逐渐从程序导向型向结果导向型转变。与此同时，专家评审制度在实践中暴露出诸多问题，如“专家不专”、专家质量良莠不齐、影响采购质量和采购效果等；在法律层面，也出现了专家法律地位不清、民事主体不明、权责不对等、自由裁量权过大等争议。

基于此，有业内人士呼吁“评定分离”，将专家评审制度改为专家咨询制度。政府采购专家评审制度真的到了“日暮途穷”，不得不变革的阶段了吗？笔者对此持保留意见。不过，笔者同样赞成，随着政府采购事业的快速发展，当前的环境和形势发生了深刻变化，政府采购配套制度也应与时俱进、不断完善，专家评审制度便是其中极具代表性的一例。

笔者拟先梳理专家评审制度在工程招标投标、政府采购领域的发展历程，再重点分析当前专家评审制度存在的问题，给出有针对性的意见建议。

最早引入专家评审制度的是工程建设领域。

1980年，《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》确立了计划经济为主、市场经济为辅的方针，宗旨为开放市场，鼓励竞争。对一些适宜于承包的生产建设项目和经营项目，可以试行招标、投标的办法，这为招投标制度提供了政策依据。

1984年，《建设工程招标投标暂行规定》第二十一条指出，开标必须公开进行，当众启封标书，宣布各投标企业的报价及其他主要内容。大中型建设项目和重点工程由招标单位组织投标企业并邀请项目主管部门、基建综合部门、建设银行参加评标定标。

1992年，《工程建设施工招标投标管理办法》第三十三条明确，评标组织由建设单位及其上级主管部门（包括由建设单位委托的咨询、监理单位）和建设单位邀请的有关单位组成。

2000年，《招标投标法》第三十七条规定，评标由招标人依法组建的评标委员会负责。依法必须进行招标的项目，其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为五人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。前款专家应当从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平，由招标人从国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册或者招标代理机构的专家库内的相关专业的专家名单中确定；一般招标项目可以采取随机抽取方式，特殊招标项目可以由招标人直接确定。与投标人有利害关系的人不得进入相关项目的评标委员会；已经进入的应当更换。评标委员会成员的名单在中标结果确定前应当保密。

2001年，《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第四十二条指出，评标委员会完成评标后，应当向招标人提出书面评标报告，阐明评标委员会对各投标文件的评审和比较意见，并按照招标文件中规定的评标方法，推荐不超过3名有排序的合格的中标候选人。招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人。

2012年，《招标投标法实施条例》第五十五条进一步明确，国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。

从工程建设领域评标委员会的发展轨迹来看，2002年《招标投标法》颁布后，第三方专家评审制度初具雏形。该法确立了“招标人自主招标、评标委员会独立评标、行政机关依法监督”的机制。

2000年以前，评标、定标以建设单位和建设主管部门为主导，建设单位拥有较大的决策权。在缺乏制度的约束和有效的监管机制的情形下，一些依法必须招标的项目规避招标或者“明招暗定”，有的领导干部利用权力干预招标投标活动，以权谋私、串通招投标，行贿受贿等行为屡禁不止。工程建设和其他公共采购领域成为腐败现象易发、多发的重灾区。《招标投标法》在此背景下酝酿出台，从法律层面约束了建设单位的权力，维护了正常的市场经济秩序。工程建设领域的实践证明，专家评审制度较为有效地遏制了采购活动中的腐败行为，增大了钱权交易者的风险和成本，提高了公共采购的效益和质量。特别是后续出台的配套规章和管理办法，如有形市场的健全和规范、评标专家库及评标专家管理办法、专家抽取网络管理及电子化招投标的推广、招标信息的公开等管理制度和措施，进一步规范了工程建设市场，构建了招标投标当事人相互制衡、监管救济并存的综合机制，为政府采购专家评审制度的建立提供了有益借鉴。

2002年，《政府采购法》正式颁布，并于2003年1月起施行。其借鉴了工程招标的专家评审制度，在赋予评审专家更多权责的同时，也给予了采购人（采购代理机构）更多的自主选择权。如，专家的权责包括：确认采购文件、确认或者制定谈判文件、询价通知书；按照客观、公正、审慎的原则，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审；确定成交候选人名单，在评审报告上签字，对自己的评审意见承担法律责任；遵守评审工作纪律，不得泄露评审文件、评审情况和评审中获悉的商业秘密；在政府采购信用评价系统中记录采购人或者采购代理机构的职责履行情况等。

现阶段，政府采购专家评审制度的设计理念，仍以分权制衡、预防腐败为前提，注重程序化的管理，形成采购人、代理机构、评审专家多方参与、互相制约，监管部门事中事后监管的基本格局。可以说，过度分权把原本明晰的权责关系搞复杂了，单一的评审形式和流程又把复杂的评价过程搞简单了，不利于政府采购物有所值制度目标的实现。

（作者单位：新华通讯社办公厅政府采购处）

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