政府采购政策功能效果不足的方面及成因

【聚焦政府采购政策功能评价 ⑥ 】

政府采购政策功能效果不足的方面及成因

■ 章辉

根据政府采购政策功能效果评价指标的得分，可以将得分低的指标所指向的政策功能视为效果不足。分析政府采购政策功能效果不足的方面，并探求其成因，可以为政府采购制度建设的优化提供启示。

政府采购政策功能效果不足的指标

在度量政府采购政策功能效果的政策效果类14个三级指标中，指标得分率小于60%（含60%）的指标（此处将指标得分率不大于60%认定为效果不足）共7个（见表1）。其中，政府采购资金财政直接支付比重指标和新增就业的政府采购支出弹性指标得分率均为0。在这7个指标中，反映政府采购规范功能的指标2个；反映政府采购调控功能的指标3个；反映政府采购协调功能的指标2个。

政府采购政策功能效果评价指标中政策效果不足的指标表明：在2003年到2015年，我国政府采购政策功能效果在以下三个方面存在严重不足，即在执行财政直接支付和防范政府采购领域重大违规、违法案件等规范功能方面，在促进就业、推动政府采购服务和扶持中小企业等调控功能方面以及政府与市场、经济发展与环境保护等协调功能方面。

政府采购政策功能效果不足指标的影响因素

1.财政直接支付和防范重大违规、违法案件效果不足的影响因素

据有关数据显示，在2003年到2009年的7年间，政府采购预算内资金比重总体处于不断提高的趋势（见表2）。其中，2009年较2003年提高了10.14个百分点，比《政府采购法》施行的前一年（2002年）提高了8.07个百分点；而财政直接支付比重却没有表现出提高的趋势。在2003年到2009年，财政直接支付比重最低的年份即为2009年的35.25%。由此观之，财政直接支付并没有成为我国政府采购资金支付的主要方式，不仅增加了政府采购资金的监管困难，也不利于保障政府采购资金支付的及时性和安全性。

结合指标评分结果，政府采购资金支付配套政策指标得分率为0。可见，由于我国政府采购法对于政府采购资金支付方式未做规定，相关配套政策又未能予以明确，从而在政策投入方面留下了“空白”，使得政策执行缺乏依据，政策产出难以扩大，最终造成财政直接支付的政府采购政策功能效果发挥严重不足。

在我国政府采购制度建设初期，政府采购领域违规违法事件频发。仅以中央预算单位为例，根据国务院关于年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，从2008年开始，中央预算单位年度审计中均有金额巨大的政府采购问题被揭示。以2015年为例，“发现未及时办理竣工决算、政府采购不规范等问题，涉及金额61.33 亿元”。政府采购领域重大违规、违法案件发生率指标得分率仅为30%。

我国政府采购领域违规违法事件多发，特别是重大违规、违法案件时有发生，从影响因素分析，有以下两个方面：一是我国政府采购制度建设不健全导致政策投入不足。评价指标得分中政府采购法律及其条例、政府采购当事人行为规范、促进政府采购政策功能的规章等指标得分率均为75%，这些均是政策投入不足的反映。二是政府采购政策执行不到位或流于形式。具体表现为集采机构监督考核不到位，尤其是考核结果公开执行不到位；预算约束软化；采购实施中采购评审把关不严，甚至  是“走过场”；采购后验收评价环节缺乏有效的绩效评价监督。这些现象在指标评分中同样得到了反映，如，“集采机构监督考核”得分率为46.67%（其中下属四级指标“考核结果公开”得分率为0）、“预算约束”得分率为0、“采购实施”得分率为66.67%（其中下属四级指标“采购评审”得分率为0）、“验收评价”得分率为50%（其中下属四级指标“绩效评价”得分率为0）。

2.促进就业、推动政府采购服务和扶持中小企业效果不足的影响因素

促进就业、推动政府采购服务和扶持中小企业，是政府采购作为财政政策宏观调控工具的目标范畴，属于政府采购调控功能的体现。从评价指标得分率看，反映以上三方面内容的指标“新增就业的政府采购支出弹性”、“服务类政府采购规模变动弹性”和“政府采购扶持中小企业效果”的得分率分别为0、60%和43%。

从促进就业、推动政府采购服务和扶持中小企业效果不足的影响因素看，主要有以下几个方面：一是政府采购规模占财政支出或GDP的比重仍然较低，不足以聚集足够的杠杆效果。虽然在评价期内，我国政府采购占财政支出和GDP的比重均呈现上升态势。从政府采购占GDP的比重看，政府采购占GDP的比重由2003年1.22%提高到2015年3.1%。但若与同期其他国家相比，OECD各级政府采购实体的采购支出占GDP的19.96%，非OECD国家的这一比例为14.48%。显然，以政府采购占GDP的比重去衡量，我国政府采购规模是偏低的。

二是我国目前处在公共财政体制建设的初级阶段，服务型财政建设仍然是一个长期的过程，必然影响服务类政府采购规模的扩张。这表现在服务类政府采购规模变动弹性的测定方面，就是在2003年到2015年，有四个年份的弹性均小于1。这也许与我国政府采购法关于服务类政府采购内涵界定不明确有关，部分本应属于服务类的政府采购品目被列入了货物类或工程类政府采购范围。

三是政府采购在促进中小企业政策执行方面存在“玻璃门”现象，政策执行或政策“着力点”存在偏差。我国政府采购法第九条将促进中小企业发展作为政府采购的调控功能之一。评价期内，财政部也连续将利用政府采购促进中小企业发展纳入年度政府采购工作要点，如，“要研究制定中小企业政府采购管理办法”（2009年）；“ 出台政府采购扶持中小企业管理办法，扩大政府采购信用担保试点范围，加大对中小企业的政策支持力度”（2010年）；“尽快出台政府采购扶持中小企业发展的政策措施”（2011年）；“大力推进实施《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，积极开展政府采购信用担保试点工作”（2012年）。与此同时，地方政府以及政府采购管理部门也相应结合地方实际，对如何利用政府采购促进中小企业发展问题进行了有益的探索，甚至出台了相应的地方规章制度。但反映在度量最终政策产出的指标上，“中小企业合同授予占政府采购规模的比重”的得分率仅为66.67%。这只能说明政策投入或政策执行存在不足。就政策投入而言，扶持中小企业发展的政策“着力点”存在偏差；就政策执行而言，“可望不可即”的政策“玻璃门”现象阻碍了政策的执行。

3.政府与市场、经济发展与环境保护协调效果不足的影响因素

政府与市场的关系，必将反映在财政支出结构上，同样也体现在政府采购范围结构的变动上。在政府采购范围中，服务类采购占比不断提升，不仅是公共财政体制建设的要求，也是优化政府与社会、政府与市场关系的结果。换言之，当前我国政府与市场、社会关系的协调优化，就表现为政府采购范围中服务类采购的占比不断提升。

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，并且将政府购买服务看作是推进政府职能转变和加快事业单位分类改革的重要推力之一。为全面贯彻落实党的十八届三中全会精神，国务院公布了《关于向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），财政部也先后下发了《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》（财综〔2013〕111号）、《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》（财预〔2014〕13号），且财政部同民政部和工商总局共同制定了《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）。政府购买服务作为一项新生事物，制度上的“顶层设计”，管理部门的大力推动，对于这一工作的顺利起步起到了至关重要的作用。

根据图1所示，在评价期内，自2006年以来，工程类采购占比超过货物类采购；自2013年开始，服务类采购占比呈现迅速提高的趋势，但在政府采购范围中，服务类采购占比仍然最低。根据评价指标中政府采购协调政府、市场和社会关系的“政府采购范围结构的变动”指标得分率看，政府采购在推进政府职能转变、完善公共服务提供方式方面效果不显著。究其原因，政府购买服务能否有效深入开展、能否成为政府部门优化资源配置的自觉行为、能否切实提高公共服务水平和效率等一系列问题的解决还需要突破诸如理念认识、制度协调与完善、操作方法以及履约管理等方面的“瓶颈”。

“政府采购环境保护功能效果”指标得分率仅为58%，表明政府采购在协调经济发展与环境保护方面的效果不显著。从导致原因看，应该从两个方面辩证分析：一是政府采购在执行环境标志产品采购方面仍然有待加强。这在政策产出类指标“环境标志产品采购占政府采购规模的比重”得分率仅为66.67%也可以得到佐证；二是协调经济发展与环境保护需要诸多政策的配合，如产业政策、税收政策等。

（作者单位：上海国家会计学院政府采购与绩效管理研究中心）

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