PPP项目的实施

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编者按：亚洲开发银行《公私合作（PPP）手册》是国际上关于PPP的最早、最重要的著作之一，其概述了基础设施发展中的角色、设计、架构和PPP执行等内容，有助于解决PPP各类问题，如政策考量和具体实施问题等。本报特摘录了其中的部分内容，与业界人士共同学习探讨。

PPP项目的实施

本章讨论与PPP项目实施相关的一些关键活动。讨论的重点为一揽子投标、合同、采购评审和采购过程、定标和谈判。

收集潜在投标方的意见反馈

一旦PPP项目结构已设计完成，且筹备工作正在进行中，交易管理者应到位，负责确保整个过程平稳、透明、及时。在交易阶段，还有必要与潜在竞标人就交易设计的具体细节进行更正式的沟通。在沟通过程中，政府应防范竞标人为自身利益对PPP设计和流程进行潜在操纵。同样，在招标过程中，这种磋商也不应使竞标人享有任何优势，如附加信息。所有讨论都必须避免偏向任何一家特定的竞标人，而应与行业利益相关者进行广泛沟通。在与潜在竞标人的互动中，政府可咨询PPP项目顾问。

与潜在竞标人的互动有两个具体的时间节点：

竞标会议。在竞标会议上，政府方介绍项目概要，竞标人应邀提出自己的意见和问题。然而，在竞争对手集中的正式场合，一些竞标人可能会隐瞒所关注的问题，不愿意分享好的观点，也可能与其他竞标人串通，以推动特定的调整。

招标文件协商。竞标人可能会应邀单独就招标文件草案（包括合同草案）发表意见。这种方法可使政府了解各个竞标人所关切的问题。政府应向各竞标人发送对所有问题的全部答复，从而避免竞标人形成任何偏袒的印象。

竞标人期望明确了解时间线、活动的顺序、决策点及决策人。此类信息应以书面形式提供给竞标人，并应定期检视和确认。这样的澄清是必要的，可增强竞标人对投标过程透明度和可靠性的信心。

公告和资格预审

此环节需要编制一揽子投标文件、合同、营销文件，以及与公众和潜在竞标人进行沟通的规程。实际采购过程的起点为进行公告和竞标人资格预审。

在此过程中，正式通知将在本地和国际范围内的印刷和电子媒体上发布，告知公众有机会参与该项目。公告内容取决于适用的采购规则。各公司应邀领取资格预审文件，并寻求获得进一步信息。

建立资料室是信息传播的一个重要方面。通过资格预审的竞标人应邀使用资料室中关于PPP项目的所有信息，潜在竞标人可获取这些信息。信息应根据主题归类，尽可能详细并平等地提供给竞标人。在信息查询过程中，资料室将配备一名服务人员，竞标人必须签名，并遵守资料室规定。建立一个完善的资料室要耗费大量时间和精力，对此应有充分估计。虽然不能完全保证资料室中数据的准确性和完整性，这个过程的组织者和政府仍需确保数据不是虚假的、不具误导性。竞标人通常对数据的真实性会有一定疑问，但如果数据量很小，他们将质疑整个过程的严肃性。

资格预审确保投标者具有不低于规定水平的专业和资金实力，使政府不必在后续环节更加严格地排除不符合要求的投标者。同时，该措施也鼓励投标者与实力相当的对手一起竞标。

资格预审文件通常包括项目信息（如一个信息备忘录），介绍项目主要特征和运营环境；预期的投标流程及评标标准说明书；潜在投标者展示其项目可持续性的文件。

潜在投标者应提交如下信息：投标实体的法律地位；可比项目的相关经验（包括项目规模、所在区域及专门技能）；投标者财务（或资源）状况；投标者融资能力；投标者计划用于投标项目的员工与资源。

资格预审宜采用事先确定的评价矩阵。评价矩阵应设定评分标准、分值及各指标的权重。评价矩阵还包含特殊的评分标准，如对候选项目服务低收入客户的能力的评价，或在需要时优先选择本地投标者。设定评分标准时，应客观看待潜在投标者。应设定足够高的门槛，以淘汰不负责任和不合格的投标者，同时也应确保足够大的投标者规模，以促进有效竞争。经过资格预审后，只有少数受邀投标者会进入候选名单。通常，三到五个公司既易于操作，又具有足够的竞争性。

定义采购流程

此环节需要就采购和评标流程作出初步决策。影响采购方法选择的因素包括政府预算、产能、对创新的态度、高投入的需要、腐败程度及PPP项目的目标。根据竞争程度划分，采购方法有三种：非应标建议书或直接谈判（独家采购）、竞争性谈判、竞争性投标。

关于非应标建议书或直接谈判方法，政府在处理非应标报价时有三个选择：直接同供货商谈判、买下项目概念并与投标者一同竞标、以给予创新报价的提出者事先确定的有利条件（积分体系）公开竞标。

独家采购能够节省政府的时间和资金，并提醒政府注意难以发现的公私合作机会。但这种采购方式缺乏透明度，易滋生腐败，也不具备竞争性投标的成本优势。政府应确信其谈判技巧及信息能够确保独家采购是有利的，还应出台法律法规确保能够签订基于直接谈判的采购合同。但这种合同的公平性可能会在日后受到质疑，如来自未能赢得投标的投标者或反对派的质疑。这种情况下，直接谈判是有政治风险的。以菲律宾政府解决非应标建议书问题的策略为例，可窥一斑。

根据菲律宾BOT法，中央和地方政府有权基于协商接受关于BOT项目的直接报价，但应符合如下条件：项目涉及新概念或新技术，且未被列入政府优先项目目录；无需政府直接担保、补贴或入股；项目要进行价格测试或接受来自竞争者的“瑞士挑战”。

价格测试的步骤为：首先，发起项目的机构必须征求与已收到的非应标报价可比的报价，征集报价的信息必须在公开发行的报纸上连续刊登至少三周。刊登的征集信息必须告知潜在投标者获得投标文件的地点；但初始报价中的自有信息因保密需要，可不在投标文件中披露。其次，竞争者可在60天内提交竞争性报价，政府如果收到更低报价，初始报价者可在30天内作出调整并赢得合同；否则，低价投标者中标。这种竞标方式曾多次使用，如一家新西兰开发商曾向国家电力公司提交恢复并维护一座350兆瓦水电站的报价，试图与一家阿根廷公司的非应标报价竞争。

竞争性谈判则需邀请一组投标者参与结构化谈判。这种谈判比完全竞争过程迅速，不仅成本较低，还能得到很好的报价。但筛选投标者的流程并不透明，也可能无法选出最好的投标者。同时，腐败风险也会上升。费时的采购流程可视作私营部门的机会成本，决策时需考量透明的程度与价值。

关于竞争性投标，多数政府都制定了针对采购私营部门商品与服务的竞争性投标法规。此外，多数国际贷款机构和援助组织也将竞争性投标作为相关贷款及技术援助的条件。这些政府、机构或组织希望借助竞争保证投标过程的透明，避免腐败，并提供一个能够根据既定标准选出最优报价的机制。当然，竞争的优势要在利益足以吸引多个投标者时才能够显现出来，流拍则会使政府陷于尴尬境地，因而认真充足的准备工作就十分必要。

典型的竞争性投标流程包括以下步骤：公开发布投标通知；联系潜在投标者并向其发出邀请，包括路演、投标前会议、投标文件咨询等；预选；筛选投标者或资格预审；投标，包括确定选标与评标流程、发布投标文件与合同草稿、与投标者的互动、评标与选择、谈判与签订合同；过渡，包括过渡或交接策略、员工权利与支付。

竞争性投标既可在一个阶段完成，也可在两个阶段完成。在单阶段流程中，技术标和商务标可按要求同时提交；在双阶段流程中，首先提交技术标及相关评论，而后将修改后的技术标连同商务标一起提交。

定义评标流程

1.初步入围结果

评标流程与标准应透明，并通过提供尽可能多的流程信息和制定明确保证各方平等地位的步骤来实现这一目标。但招标过程也要做好保密工作，以确保参与方的合法商业利益不受损害。

评标一般分为技术评标与商务评标两种。投标文件中的项目目标、设计和信息应与评标标准一致。

首先要明确技术评标是按“通过-未通过”（将商务评标作为决定性标准）操作，还是按事先确定的权重对技术信息和商务信息进行评价。若采取权重制，应考虑如何确定权重；若采取“通过—未通过”的评标方式，应考虑如何确定合格的最低技术评标分数。

技术和商务资料要分别提交，以保证对每种资料进行认真评价。

技术信息以四种方式呈现。第一种为：技术资料中包含法律证明和投标保函。这些信息经确认后，参照商务资料将合同授予报价最低的投标者。第二种为：技术资料中包含用于替代资格预审的技术与商务信息。参照候选投标者的商务资料将合同授予报价最低者。第三种为：技术资料中包含技术建议，按“通过—未通过”的方式评标。参照“通过”的投标者的商务资料将合同授予报价最低者。第四种为：技术资料中包含技术建议。打分后，将合同授予技术评标与商务评标加权得分最高的投标者。

同样，商务资料也以四种方式呈现。第一种为：根据股份或售出资产的价格投标。第二种为：按预付款与未来特许权费用相结合的方式投标。第三种为：根据将来资费收入投标。第四种为：根据服务费（有无激励成分）的投标。

2.技术和商务评估

评标标准应在投标数据表上提前说明。技术评标要考虑的因素有：工作计划的质量，包括拟提供的服务、方法与路径、符合业绩标准和优化激励补偿、创新与提高、培训等；员工规划的质量，包括员工规划的细节、反映员工规划中规定服务的适当经验、主要员工简历中显示的专业资格和经验。

商务评标则主要基于投标价格信息（货币、数量与修改或意见）、对计算错误、暂定金额信息的更正、修改后的报价、将报价换算成单一货币表示，以及采用权重制评标方法时对投标计分的公式。

一揽子投标

根据合同类型和具体需求，一揽子投标文件既可包括大量材料，也可是一个简洁的文件。一般而言，一揽子投标包应具备以下基本材料：

投标邀请。大多为一份一到两页的文件，概述了项目机会、投标截止日期及投标者获取完整招标资料包的方式。投标邀请通常会刊登在国家或国际刊物上，其复印件是一揽子投标文件的一部分。

投标者指引。用于向投标者阐明项目机会、投标文件内容、准备工作，及投标、开标与评标、投标者大会（或投标前大会）和合同授予等事项。

投标数据表。该文件拓展了投标者指引中的信息，指出了投标者应注意的特殊环境或条件。文件同时涵盖投标者需要了解的细节，如提交标书的地点、要求作出的说明、协商对象、要提交投标文件的份数、认证或授权书、投标保证金金额和评标标准等信息。

合同草稿。招标资料包中有一份为投标者准备的合同草稿，以备投标资者评估或提出修改意见。这一安排能够确保投标者在合同授予之前就同意合同格式，从而节省了合同谈判的时间。

表格和流程样本。包括各种标准格式，但不限于投标形式和价格表、投标保证金文件、合同协议格式、履约保证文件和银行担保文件。

除以上内容及项目捐赠者的要求外，招标资料包还应载明关于投标者资格和利用捐赠资金采购的信息。

合同

无论合同选择何种格式，都应具备以下要素：签约方；合同内容解释，界定重要条款，并为合同条款的解释提供指引；协议的范围、属地管辖权和期限；合同的目标；合同订立、完成、修改及终止的条件；承包商的权利与义务；政府的权利与义务；履约保证金规定，保证金用于防止交付的工程和（或）服务不达标；保险规定；政府担保；私营部门担保；法律规定变更的后果；服务质量，绩效、维护目标与日程；监管部门的认证与其职权；承包商和政府在资本支出方面的职责；承包商报酬的支付形式，是固定费用、固定费用加激励还是其他形式；主要风险如何分配和管理；承包商在经过或进入公共和私人财产时的权利与义务；关于汇报的规定；测量、监控与施工的步骤；协调投资规划的步骤；环境责任；解决争议的步骤；界定建设或运营过程是否出现延迟的条款；构成不可抗力的条件与处理办法；PPP合同中任何一方希望实质性更改合同条款时应遵循的步骤；赔偿条款；合同各方对引入项目或项目自身创造的知识产权的权利，包括为保护第三方（如信息技术软件生产商）的知识产权而采取的措施；利益冲突和解决机制；关于合同各方终止合合同的条款，及各方解除合同后各方应承担的后果；关于政府或金融机构介入合同以根据PPP合同保护自身权利的规定；私人合作伙伴所有权或关键人事变更的后果；PPP合同各方的互动机制；关于合同各方遵守项目涉及法律法规的规定，包括环境法、区域与规划法及其他法律法规；关于公共部门员工受雇于私营部门承包商的规定，包括对因运营原因而终止与公共雇员间的劳动合同或裁员的限制；立约的先决条件，描述合同生效前各方应履行的先决责任等。

上述内容并不包括合约中的所有条款。合同的最终内容取决于项目范围、当地法律规定与惯例以及法律顾问的建议。

谈判与合同生效

理想情况下，在投标过程中就应对遇到的众多问题进行分类。然而，合同双方可能都将遇到的问题留待最终谈判解决。政府的谈判经验往往不及承包商，适当的专业建议、清晰的谈判策略及后备方案（转而与第二投标人谈判）对政府而言就极为重要。

政府应委派重要人员参加谈判，并详细记录谈判涉及的问题。谈判之前留足准备时间，且多回合的谈判可能是必要的。谈判不应再次涉及此前已解决的问题，也不能偏离原始报价，进而损害投标流程的公正性。

谈判的一个主要问题是先决条件，即为使合同生效双方必须共同满足的条件。过渡时间表和流程也应列入谈判议程。

（本文系亚洲开发银行《公私合作（PPP）手册》第七章，有删节。来源：财政部PPP中心）

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