PPP财政承受能力论证需关注三大问题

PPP财政承受能力论证需关注三大问题

■ 赵晔

PPP项目的财政承受能力论证由责任识别、支出测算、能力评估、信息披露四部分构成，其通过对PPP项目预算支出责任的测算评估PPP项目实施对财政支出的影响，确保政府财政收支的平衡。为促进我国PPP项目的健康发展，财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）提出，开展PPP项目要进行财政承受能力论证，因此，财政承受能力成为在我国开展PPP项目时必须考虑的一个重要环节。但从目前情况来看，PPP项目财政承受能力论证还需从以下几方面增强。

提高财政承受能力论证的技术水平。在财政承受能力报告编制过程中，按照要求，地方政府每年全部PPP项目从预算中安排的支出责任应不超过一般公共预算支出的10%。但是，由于论证指标具有模糊性和计算公式缺乏严谨性，实践中部分地方市县PPP支出责任已明显超过10%的上限，弱化了该规定的“天花板”和“安全阀”作用。报告编制中，一般公共预算支出增长率的计算等部分指标缺乏统一权威的解释，导致编制口径不一，进而导致部分财政支出责任未识别、部分关键数据未测算的现象，如未将风险承担、配套投入统计在内，未对本级全部已实施和拟实施PPP项目的财政支出责任进行汇总等。因此，需要对论证指标进行细化和统一。就编制方法而言，PPP 项目全生命周期中在股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等方面也存在支出责任界定不清的问题，导致整个财政承受能力论证的可信任性大大降低。建议按照谨慎原则调整财政支出责任论证的方法，将按照项目测算逐步转变为按照类别进行测算，对不同类别的支出责任选择合理的测算办法。

建立事权清晰的PPP项目组织管理体系。目前，PPP项目由不同的部门分管，使得PPP项目管理体系呈现多头管理的特点，客观上存在项目审批责任主体不明确的问题。部委之间职能界限划分不清晰，也难免导致部门设置重复、立法资源浪费甚至法律法规存在冲突的情形。应建立统一的PPP项目组织管理中心，解决PPP 项目多头管理的弊端。地方政府负责提供PPP项目论证中的物有所值报告， PPP 项目管理中心负责对财政财务报告进行财政承受能力论证和审批，这也有助于解决目前 PPP 项目申请者与财政承受能力论证者身份重合的问题。

加强财政承受能力论证的审核力度。从审核范围看，所有的PPP项目都应进行财政承受能力论证的审核。在PPP模式的三种回报模式中，使用者付费或使用者付费加可行性缺口补助的项目，地方政府也是要出资的，因此也应纳入财政承受论证的审核范围。从审核主体看，要引入第三方咨询机构对财政承受能力报告进行评审，并通过责任倒查机制提高咨询单位论证报告的质量。此外，如果第三方评审机构评审通过的报告出现重大偏差，也应加强对第三方评审机构的追责。

（作者单位：辽宁省委党校经济学教研部）

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