慎用听证制度判定较大数额罚款

【一家之言】

《行政处罚法》将较大数额罚款与听证制度相结合，在立法之时是一大创举。但随着听证制度的完善与发展，听证的门槛越来越低，逐渐不再符合实际情况

慎用听证制度判定较大数额罚款

■ 蔡德喜 孙川

《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）第十九条将较大数额罚款纳入重大违法记录，《〈条例〉释义》对此解释，《条例》借鉴了《行政处罚法》的规定。《行政处罚法》第四十二条第一款中规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”，也就是说，当事人有要求举行听证权利的行政处罚，即是政府采购中供应商的重大违法记录。可以说，重大违法记录、较大数额罚款、听证三者之间具有某种有机联系。然而，“当事人有要求举行听证权利的行政处罚，即是政府采购中供应商的重大违法记录”这一结论一定成立吗？笔者试结合工作实际分析上述三者的关系，并谈谈自己的观点。

问题提出

近日，一位政府采购评审专家举报称：某投标供应商因违法被行业主管门罚款数十万元，属于《条例》规定的“较大数额罚款”，该供应商不具备参与政府采购活动的资格。

实践中，各地、各级行政主管部门大多会规定本行业、本领域较大数额罚款的额度标准，是否属于较大数额罚款应当按照相应行业主管部门的政策规定来判断。该举报人以政府采购法律法规中的较大数额罚款去判别其他领域的违法行为，有悖常理。

要求听证与重大违法

在核查前述罚款是否属于重大违法记录时，出现了两种声音：一是核查《行政处罚决定书》，由于当事人罚款未达到该行业要求听证的条件，故初步认定当事人的违法行为不构成重大违法；二是核查《行政处罚事先告知书》，发现行政主管部门告知当事人有要求听证的权利，根据《〈条例〉释义》中“当事人有要求举行听证权利的行政处罚，即是政府采购中供应商的重大违法记录”的阐述，推断出当事人的违法行为属于重大违法。实际上，这两种观点都是对《行政处罚法》第四十二条的误读。

《行政处罚法》第四十二条第一款规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”。在适用该条款时，应注意以下几点：首先，本款所称的行政处罚是拟处罚。其次，听证会上听取了当事人的陈述和申辩后，拟处罚可能会减轻。最后，当事人有要求听证的权利，是在听证会举办之前；按照听证会结果作出的行政处罚，当事人不一定有要求听证的权利。由此可知，当事人有要求听证的权利，并不完全等同于重大违法。

之所以会产生上述两种观点，是因为人们混淆了拟处罚和处罚。当事人的违法行为不属于重大违法的依据是《行政处罚决定书》，该处罚是在举行听证后的处罚（也可能是当事人放弃听证后的处罚）。而当事人的违法行为属于重大违法的依据是《行政处罚事先告知书》，通过拟处罚判断当事人是否有要求听证的权利（听证后的罚款可能低于听证要求的罚款额度）。

较大数额罚款与听证

根据《行政处罚法》第四十二条第一款，行政机关作出较大数额罚款前应告知当事人有要求听证的权利。如果听证后的罚款的确超过要求听证的罚款标准，那么，该罚款就一定是较大数额罚款吗？

此前，国务院有关部门及部分省份的听证制度明确了较大数额罚款的认定标准。如，《财政机关行政处罚听证实施办法》（财政部令第23号）第六条规定，“财政机关在行政处罚案件调查终结后，对公民、法人或者其他组织依法作出下列行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利：……(七)较大数额罚款；(八)法律、法规和规章规定的其他应当告知听证权利的事项。财政部以及专员办作出罚款行政处罚的，其‘较大数额罚款’的标准为对公民作出5000元以上罚款，对法人或者其他组织作出5万元以上罚款。地方财政机关作出罚款行政处罚的，其‘较大数额罚款’的标准按照各省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府的规定执行”。

不过，也有些地区的规范性文件只明确了听证制度，未明确较大数额罚款的标准。如，《北京市行政处罚听证程序实施办法》第二条、《辽宁省行政处罚听证程序暂行规定》第三条等。《天津市人民政府关于确定行政处罚听证案件中“较大数额罚款”标准的通知》则明确，较大数额罚款的确定，以有关法律、法规、规章规定的对某类违法行为罚款最高限额的百分之五十（含百分之五十）为标准。

在笔者看来，听证与较大数额罚款并不是正相关关系。目前的听证制度与以前相比更加亲民。为保证当事人陈述、申辩和要求听证等权利，新出台的听证制度中，听证门槛越来越低、听证范围越来越广，尽可能地让当事人享有听证的权利。仔细对比各地、各部门先后出台的听证制度，可以看出，因罚款导致的听证标准越来越低。如各省的听证制度，对法人或组织的听证标准大多为1-2万元。对于越来越低的听证标准，如果再按听证标准确定重大违法记录，可能导致大量供应商达不到政府采购的资质要求。

此外，笔者认为，企业的组织规模不同，较大数额罚款的标准也应不同。对小微企业来讲，1-2万元的罚款属于较大数额罚款较为合理；对某些大型国企、外企、上市公司而言，较大数额罚款可能应为100万元乃至更高。但在政府采购活动中，为不同规模的企业确定不同的较大数额罚款是否于法有据、是否行得通，还有待进一步探讨。

有关建议

《条例》将较大数额罚款纳入重大违法记录，对推进政府采购诚信建设有着积极意义。而《行政处罚法》将较大数额罚款与听证制度相结合，在该法出台之时是一个重要创新。随着听证制度的完善与发展，听证的门槛越来越低，逐渐不再符合实际情况，通过较大数额罚款与听证制度的联系认定重大违法，存在诸多问题：较大数额罚款应与企业规模相一致，是一个相对的罚款标准；较大数额罚款应随着社会经济发展逐步提高标准；随着当事人维权意识的增强，听证标准可能保持不变或进一步降低，但与较大数额罚款并不存在线性关系，用听证标准来认定较大数额罚款，与现实相悖；用较大数额罚款来界定重大违法，会大大增加政府工作量，难道要查出供应商所有的行政处罚并逐一认定是否为重大违法？

对此，笔者提出几点建议：一是修改《行政处罚法》，不再将较大数额罚款与听证制度相联系，各地区、各部门在出台听证制度时，应将听证标准与较大数额罚款相剥离，同时按企业规模确定较大数额罚款的标准；二是修改《行政处罚法》，将较大数额罚款从重大违法中移出；三是在政府采购活动中，慎用听证制度判定较大数额罚款以及重大违法记录。

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