​形成分散型监管体系（下）

政采板块组合式法律构架

形成分散型监管体系（下）

■ 徐焕东

三、政府采购“本法”效力递减导致监督管理功能弱化

政府采购“多法”并存，加之众多的条例和管理办法，还带来了一个不容忽视的问题：《政府采购法》本应是规范政府采购行为的根本“大法”“本法”，而在现实中却成了一部“小法”，甚至随着酝酿之中的军事采购条例、部分地区《公共资源交易管理条例》等规章办法的出台和推广，其日渐势微的局面已经显现，其规范的范围、产生的效力以及发挥的功能作用都有进入下行通道的可能。

首先，从政府采购适用两法的采购规模和范围可以看出，《政府采购法》规范的采购规模与金额只占政府采购总规模的小部分。

《政府采购法》第四条关于“政府工程采购进行招标投标的，适用《招标投标法》”的规定，因为并没有说明在多大程度上适用，导致人们理解为“政府工程招标采购完全适用于《招标投标法》”。从《政府采购法实施条例》也可以看出，在立法层面正是如此理解的。由此产生的问题是，由于我国政府公共基础投资在经济发展中占有极其重要的地位，从中央到地方，各级政府铁路、道路、桥梁、城市基础建设、办公大楼建设等支出金额十分庞大，且基本上都属于招标的范畴，这些工程采购本质上都是政府采购的组成部分，却因为采取招标方式而不适用《政府采购法》。

狭义的政府采购范围限制在政府集中采购目录以内和限额标准以上的部分，即只是财政资金的一部分进入了《政府采购法》的规范范围内。落实在具体项目上，也主要停留在采购汽车、电脑、空调电器、家具、仪器之类的货物和服务方面。因此，真正按《政府采购法》采购的金额十分有限。2014年，全国政府采购规模总计为17305．34亿元，占全国财政支出和GDP的比重分别仅为11.4%和2.7%。2015年，全国政府采购规模为21070.5亿元，首次突破2万亿元，占全国财政支出和GDP的比重分别为12%和3.1%，均远远低于国际上政府采购规模约占GDP10%的比例。更重要的是，政府工程采购金额明显高于货物与服务采购金额。2014年，政府工程采购金额占采购总规模的58.6%；2015年，政府工程采购占采购规模的比重为52.9%。2016年，全国政府采购同口径规模为25731.4亿元，工程类采购规模为13630.4亿元，占全国政府采购同口径规模的53%。显然，如果政府工程采购主要是招标（基本如此），意味着真正执行《政府采购法》的部分只是相对较小的一部分。因此，仅从采购规模和金额上看，狭义的主要规范政府货物和服务采购的《政府采购法》，已成为实际上的“小法”，其规范的面和量受到限制，监督管理的功能和作用自然也受到限制和弱化。

其次，政府采购“本法”的弱势，也可从一些地方政府采购机构的设置上看出端倪。实际上，在全国许多地方，政府采购被纳入招标投标机构的监督管理范围之内，如不少地方政府设置招标投标中心、招标投标监督管理局，招标投标管理局下设政府采购科、招标投标中心下设政府采购中心。实际操作层面，作为政府采购“母法”“大法”的《政府采购法》，因其规范的内容和范围等趋于紧缩，其功能难以体现出来。

最后，对于一种规范政府每年数万亿元乃至数十万亿元公共资金的采购行为（从大采购概念上讲），应当具备完整、统一、科学严谨的制度规范。但纵观我国目前的政府采购法律制度体系，却由不同的法律拼接组成，由此形成的监督管理主体、权利责任和义务各不相同，既不够完整，也欠严谨。今后，完善政府采购法律制度时，必须从全局的角度进行研究。笔者认为，至少有以下几个方面的问题需要重点关注。

第一，既然颁布了《政府采购法》，为什么政府工程招标采购却要适用《招标投标法》？而且是从实施方式到监督管理的完全适用，此中道理和法理何在？

第二，招标投标作为一种采购方式，是否需要专门立法？如果一种具体采购方式需要专门立法，那么，政府采购中是否还需要竞争性谈判采购法、询价采购法、单一来源采购法？

第三，政府采购合同与普通民事合同是否存在差别？存在哪些差别？政府采购监督管理机构对于政府采购合同是否有裁决权、监督管理权？是否具备废除、终止合同的权利？

（作者单位：中央财经大学政府管理学院）

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