规范县级PPP发展的思考

规范县级PPP发展的思考

■ 艾自勤  段万兵 夏义新

政府和社会资本合作（PPP）是供给侧结构性改革的重头戏，是公共服务供给机制的重大创新。当前，各级、各地PPP项目呈雨后春笋之势，政府、社会资本和百姓的期望值均较高。然而，笔者认为，县级政府在推行PPP时，必须因地制宜、量力而行，同时扬长避短、务求规范。

防范三种错误认知

1.PPP不是摇钱树。PPP是通过政府与社会资本合作的方式来提供公共产品和服务，从政府的角度看，引入社会资本，减轻了政府投融资的压力，发挥了引领融资的功能。但融资只是PPP的基本功能，PPP的本质是一种社会治理工具。PPP转变了政府投融资的理念和方法，政府推广PPP的出发点并不是单纯地利用其融资功能，而是如何与社会资本建立长期稳定的合作关系，以推动行政管理体制改革、创新公共服务供给机制、激发市场活力。

2.PPP不能包治百病。理论上讲，PPP模式可适用于绝大多数公益性事业投资，如市政交通设施、港口、码头、水务、能源、公共交通、医院、养老院、垃圾处理等。但这并不意味着PPP能够适用于所有社会服务领域，更不能把PPP当成包治百病的良药。从国内外实践看，PPP项目方案设计不完善、风险分担机制不合理、实际运作达不到预期、供求关系出现重大变化等问题屡见不鲜，PPP项目的实际运作并没有那么顺利。

3.PPP不是免费午餐。成功的PPP项目的运作，离不开政府和社会资本的长期良好合作，包括责任分担、收益分享、风险分摊等。PPP改变的只是政府的履职方式，而不是职责本身。以PPP模式提供公共服务，政府不仅需要向社会资本支付相应的对价，还要建立健全法律法规，加强对社会资本的监督，以防其损害公共利益。由于公共服务涉及国家利益和公众利益，如果社会资本或项目公司破产，政府还有接管的义务，即政府有最终的“兜底”责任。

正视四大实际困难

1.项目规范实施难。一是PPP项目操作涉及物有所值评价、交易结构设计、投资测算、项目管理等专业技术要求较高的工作，难度较大。二是在实践中，不少地方政府忽视了项目筛选环节，未作初步评估就急于推出一大批PPP项目；也有部分地方政府在执行物有所值评价和财政承受能力论证工作时“走流程”“走过场”，为项目的后续实施埋下了隐患。此外，部分地方政府还存在“重采购、轻执行”问题。

2.风险合理分担难。PPP模式应遵循风险分配优化、风险收益对等的原则，地方政府出资责任的部分转移，必然伴随着相应权利的让渡，私人资本的收益权必然伴随着投资风险的承担。但在实际执行过程中，不少地方政府认为PPP就是政府少花钱或者不花钱，尽可能多地降低财政风险，并将风险转嫁给社会资本方，却没有考虑社会资本方的收益，有的甚至将没有稳定现金流和回报预期的项目拿出来做PPP，有经营收益的项目则自己做，最终，导致社会资本尤其是民营资本对PPP敬而远之。

3.社会资本退出难。在PPP项目运营中，目前尚存在定价机制、收益分配机制等不尽合理的状况。一些地方政府重准入保障、轻退出安排，导致PPP项目退出机制不畅。实际操作中，由于股权变更限制较多，加上PPP合同体系之间的传导性和交叉性，尤其是融资合同的股权变更限制等，使得社会资本很难以正常方式退出，常伴随着其他违约或风险负担方式，需通过政府回购、项目搁置方式解决，或以仲裁、诉讼等高成本、非正常的方式退出。

4.人才队伍建设难。PPP项目环节复杂，专业性强，需要经济、法律、财务、合同管理和城市规划设计、工程建设等各方面的技术人才。然而，不少地方政府和项目实施机构缺乏真正熟悉政策、业务纯熟的工作人员，也缺乏PPP项目运作经验，操作能力相对不足，在项目谈判时，甚至难以与社会资本“对话”。特别是PPP项目需开展绩效考核，对项目产出和成本“精打细算”，但目前缺少既熟悉行业标准和成本核算知识，又具备管理能力的复合型人才。

把握五大关键节点

1.健全管理制度。一是国家层面要加快推进PPP立法，制定、修订与PPP相关的法规政策，制订PPP操作指南，全面规范PPP项目的审批流程和管理程序，以及政企的核心权利和义务、合同框架和风险分担原则、退出机制和纠纷处理机制、财政规则与会计准则、政府监管与公众参与等内容，让社会资本吃下“定心丸”。 二是地方政府要加快配套制度的制定，完善“实施意见+方案评价、合同审查、运营监管、资金补贴、退出管理”等制度体系，同时通过统筹下达PPP投资计划、完善项目运作条件、分类研究保障机制、强化人员培训等措施，加快推进项目组织实施。

2.精准识别项目。一是重视项目筛选环节，综合考虑地方需求、政策要求、行业成熟度、财政承受力等因素，做好项目初步评估，选择合适的项目推进。二是做好物有所值评价工作。重点关注项目采用PPP模式与传统政府采购模式相比，能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。三是统筹开展本地区PPP项目的财政承受能力论证工作，做好地区和行业平衡，防止项目财政支出责任累计超过本地区整体财政承受能力上限，确保财政中长期可持续性。

3.科学编制方案。一是项目方案设计要符合政策要求，实现政府和社会资本“利益共享、风险共担及长期合作”，保证公共利益最大化。二是项目方案设计不仅要考虑政府和社会资本的利益，还要符合市场规则，包括项目范围、项目模式、交易结构、风险分担、项目期限、移交方式等，要确保方案和边界条件能被市场接受。三是充分听取公众意见。方案的设计，特别是涉及社会及民众利益的公共产品的质量、公共服务的价格等内容，要让社会民众接受。

4.稳妥实施采购。一是依托政府采购信息平台，及时向社会公布项目信息。二是选择合适的遴选方式。PPP项目要采用竞争性方式遴选投资人，不适用单一来源采购方式。目前PPP投资人遴选的方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等，要按照项目的实际情况选择合适的遴选方式。三是设定合理的评审内容。对于PPP项目投资竞争者的响应文件，宜采用综合评审法，评审内容可包括商务报价、融资方案、建设方案、运营方案、法律方案、同业经验及商业信用等，不能单以价格论英雄。

5.全程加强监管。一是做好项目绩效检测与考评工作。对项目公司设立绩效考核机制，项目实施机构可通过定期检查或临时抽查等方式考核项目产出绩效指标，并将绩效考核与政府付费金额相衔接。二是做好项目中期评估工作。项目实施机构一般每三到五年对项目进行一次中期评估，重点分析项目运行状况和PPP协议的适应性、合理性。根据协议中约定的价格调整机制适时调整项目服务价格，对于评估中发现的问题和风险，制订应对措施，必要时修改PPP合同。三是提高政府的履约监管能力，包括政府方对于项目公司的履约监管能力和意识以及政府方自身的合同履约能力和意识。积极引入第三方力量，提高PPP项目的专业化监管水平。

（作者单位：湖北省宜昌市夷陵区财政局）

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