质次价高实为合同履行结果的评价

质次价高实为合同履行结果的评价

■ 蒋守华

被社会各界普遍垢病的政府采购质次价高问题，实际上是对政府采购合同履行结果的评价，而非对采购结果的评价。不能一提到政府采购质次价高问题，就主观地认定是采购环节造成的。从现实情况看，采购人、公众对履约环节存在的问题反响更强烈。

通过采购环节评审委员会选拔出中标（成交）供应商后，项目便进入采购人组织项目实施阶段（履约），包括合同签订、监督供应商履行合同、项目验收、支付合同价款、项目绩效评价等。

按照《合同法》规定，采购人和供应商是合同签订、履行的法定当事人，应该按照合同约定享有权利和承担义务。然而，政府采购合同与《合同法》中的其他合同有着本质的区别。一是采购人不完全拥有合同签订的权利，中标（成交）供应商是通过不以采购人意志为转移的法定程序选定的，采购人只是出于履行职责才与其签订合同，签订合同的权利属于被动行使或非主观意愿，如对采购结果不满意还会有抵触情绪；二是采购人不是政府采购合同内容的拥有者，除了占比不多的自身需求部分可享有使用权外，大部分合同内容属于采购人之外的第三方（政府、社会公众或特定主体）拥有；三是采购人不是真正的义务承担者，政府采购资金的公共财政性决定了采购人支付合同价款的义务实际上是在替纳税人转交。政府采购合同的上述特点，导致采购人的权利和义务与供应商不对等，从而使采购人在监督管理供应商履约的博弈中常常处于劣势，一个为了获取更大利润想方设法降低履约成本，一个只是出于履行职责而被动地行使合同管理权利。正是基于这种状况，履约环节问题层出不穷。

按照政府采购法律法规以及《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号，以下简称《意见》）等规范性文件对合同履约管理的有关规定，笔者建议做好以下工作。

一是强化采购人的主体责任。鉴于履约环节采购人和供应商的权利和义务不对等问题，在法律尚未对采购人的履约主体责任做出明确规定的情况下，相关部门可按照《意见》有关要求，制定合同履行的具体管理办法，明确采购人是合同履行管理的第一责任人，并实行采购人首长负责制，把履约管理当成采购人的职务行为和法定职责，提高履约管理质量。

二是提高合同签订的严肃性。合同当事人必须严格按照采购文件、投标（响应）文件及评审时的澄清承诺事项等签订合同，不得对上述已具法律效力的内容进行实质性修改和变通，更不得背离上述内容签订合同。

三是加强合同管理。除《政府采购法》规定的“政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同”情形外，合同当事人不得以任何理由变更、中止或终止合同，否则，相关责任方必须承担法律责任。

四是做好履约验收工作。《党政机关厉行节约反对浪费条例》规定，党政机关应当按照政府采购合同规定的采购需求组织验收。据此，党政机关（即采购人或主管部门）应成立与合同履行管理小组不相容的验收小组或委托第三方力量承担合同履行验收工作，要制定详细的验收方案，进行细致的清查核算，并出具真实客观的验收报告。

五是加强外部监督。建立审计、监察、财政等法定监管部门的联动监管机制，重点对采购人与供应商串通，以及领导干部插手政府采购和合同履约等现象进行监督；建立公安、司法对围标、串标和借资质投标等违法行为的刑事介入机制，严厉打击采购环节和履约环节存在的刑事犯罪行为；建立社会监督机制，以信息公开为手段，提高社会监督的有效性，鼓励社会公众对围标、串标、借资质、提供虚假材料等现象，以及履约环节存在的违法违规行为进行举报。相关行政监管部门及司法机关应依法依规调查处理，属于刑事犯罪的要严厉打击，属于失信行为的应通过媒体予以曝光。

     （作者单位：山东省潍坊市财政局）

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