进一步完善供应商救济渠道

聚焦20号令修订

进一步完善供应商救济渠道

■ 黄民锦

历经数年酝酿，《政府采购供应商质疑答复与投诉处理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）终于问世，关于供应商救济权的设计再次引发业内大讨论。通读《征求意见稿》后，笔者感慨良多。

体现时代精神

法随时变，立法应以促进改革为重点。《征求意见稿》的诸项规定，不仅关系到供应商合法权益的保障，而且关系到监管机关行政行为的合法性和正当性，不仅关系到政府采购纠纷的妥善化解，也关系到政府采购的形象。任何法律都要考虑什么人将适用它，他们如何理解法律？他们的权责是否对等？因此，要做好顶层设计，明确制定法律法规的基本思想，积极主动回应供应商维权的呼声。

“有权利必有救济”，“救济先于权利”。完善供应商救济制度，需要在适应性原则、比例原则和效益原则的指导下建构，构建救济多样化的民事程序救济机制。具体可以供应商参与政府采购活动为主线，纵向梳理其在政府采购各个环节享有的救济权。目前，在上位法尚未修改的情况下，可考虑将申诉制度作为扩大救济权的途径，这虽然属于非诉讼程序，但仍不应降低当事人参与的程度。

确立全面审查制度

在处理质疑投诉案件中，争论的焦点就是仅就供应商质疑投诉或行政复议提起事项进行针对性审查还是对采购文件、采购过程、中标或成交结果以及评审活动进行全面审查。

行政复议的启动是以相对人申请保护合法权利为起点的，行政复议法亦有附带审查的规定。《征求意见稿》在第四章“投诉处理与决定”中，就投诉处理程序作出较详细的规定，而未涉及对投诉事项进行专项性、针对性审查还是全面性审查。为使供应商救济权得以全面保障，处理方案有二。一是建议增设条款，规定采购人、代理机构和监管机关在受理供应商质疑投诉时，除了对供应商质疑投诉事项进行审查，作出答复和下达处理决定外，还应就采购文件、采购过程、采购结果等各环节进行全面审查，发现存在违法违规问题依照相关规定处理。此方案有利于提高采购效率和行政效能。二是分别在第二、三、四章中增设条款，规定采购人、代理机构和监管部门在处理供应商质疑投诉案件时，应对所有参与采购活动的供应商采购文件进行全面审查和复核，就采购人、代理机构制作的采购文件是否有倾向、排他性，评审活动是否公开、公正、公平等进行合法性审查，发现违法违规行为的，依据本办法第十四条、第二十八条、第二十九条处理。此做法确保了供应商救济权，也能与行政诉讼法有效衔接，使供应商感受到司法的公正、执法的力度，但其弊端是将导致采购周期延长。综合考虑法理及现实因素，笔者倾向于方案一。

细化供应商质疑环节

《征求意见稿》第八条对供应商质疑提出的时间沿用了《政府采购法》第五十二条的规定，同时规定，对同一采购程序环节的质疑原则上应当一次性提出；其第九条解决了潜在供应商能否提出质疑的问题。然而，政府采购活动各个环节紧密相关，采购结果是采购文件、采购过程的综合反映，如采购文件有歧视性条款，代理机构在组织采购活动中未按程序执行，评审专家未秉持中立公允立场独立客观评审，对采购结果均有影响，也可能导致采购结果不公正。采购结果出来后，供应商对采购文件或采购过程提出质疑，是否应受理，供应商与采购人、代理机构争议甚大，建议第九条增加一款“如供应商认为采购结果与采购文件、采购过程相关联的，也可提出质疑，并就与之相关的事项提供相应证据。”

弥补民事责任的缺口

关于民事责任赔偿，《征求意见稿》第二十八条第四项作了明确规定，这是一大亮点和进步，但仅限于采购活动已经完成并且政府采购合同已经履行的情形，其法律调整范围未覆盖采购活动全过程。

事实上，经济损失在哪个环节都有可能发生，供应商从投标环节开始即产生制作标书、购买标书等费用。因此，不论采购活动进入哪个环节，利益受损方都应有权向违法者提出民事赔偿诉权。因采购代理行为和政府采购专业性、复杂性较强等原因，通过列举的方式很难穷尽所有违法行为的民事责任，只能通过概括式方式，明确违法违规者应承担的法律责任。故建议第五章“法律责任”中增设一条：“采购人、采购代理机构因违法违规行为造成当事人经济损失的，当事人有权提出民事诉讼，由相关责任人承担赔偿责任。”

     （作者单位：广西壮族自治区财政厅）

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