王九洲：供应商低于成本报价如何认定

案情

5元中标价引质疑

2007年4月，南京市政府采购中心（以下简称“采购中心”）受采购人委托对“IC卡”项目进行公开招标，本项目将确定3家IC卡生产厂家为中标供应商。到投标截止时间，共有来自北京、武汉、深圳和江苏等地11家供应商参加投标，每张卡片最低投标报价5元，最高报价8.3元，平均报价6.87元。经评标委员会综合评审，确定了3家中标供应商，他们的投标报价分别为5元、6.38元和6.47元。随后公告中标结果。

就在中标结果公告的两天后，综合排名第4的深圳某公司南京办事处来到采购中心，对报价5元的中标人武汉某公司提出异议。他们递交了卡片所采用的该型号芯片唯一供应商A公司对该公司关于IC卡投标价格承诺函、IC卡投标事宜咨询回复函复印件及情况说明。A公司承诺，将按照该公司的统一市场规则，在模块单价每张5元的价格基础上进行上下不超过5%的浮动。咨询回复函说，他们对各个使用芯片/模块产品的公司的报价是按照统一的规则执行的，根据各个公司不同的情况，按照规则在一个统一的价格基础上进行上下小额浮动。对于武汉某公司以每张卡片5元人民币的价格（含个性化印刷及数据写入）能否向南京方面供货无法评估。深圳某公司南京办事处在情况说明中提出，芯片成本是卡片所涉及的各项成本中最高的一项，根据上游芯片生产厂商对于各卡片生产厂商的供货统一规则，仅芯片这一项的成本最低不能低于每张4.75元，这其中还不包括芯片封装到卡片时的必然损耗，再加上招标文件中对产品要求的进口卡基、印刷、封装芯片、个性化照片信息制作、备品备件等环节，按招标文件要求制作的卡片成本，每张大体应该在6.10元左右，并提供了该公司制作IC卡6项主要成本及其构成详细说明。

在中标结果公布后的第7个工作日下午5:00，该公司向采购中心递交了书面质疑函。认为武汉某公司的5元投标价是低于成本价格投标，违反了《政府采购法》及《反不正当竞争法》，应认定为中标无效。

0.97元之差，谁的认证结论可采信

接到质疑后，采购中心随即进行调查、核实和处理。按照招标文件“谁主张、谁举证”的约定，要求质疑供应商提供武汉某公司投标价格低于成本价的证明材料。5月11日，质疑供应商向采购中心提供了由广东省某市物价局出具的“价格证明”，证明符合招标文件要求的IC卡成本构成共6项，成本为5.95—6.61元。同时，采购中心要求被质疑供应商武汉某公司提供IC卡成本证明。由于提供证明需要一定时间，采购中心不能在法定时间内答复质疑供应商，应采购中心要求，质疑供应商以书面形式回复同意延期答复。5月22日，被质疑供应商提供了公司注册所在地湖北省某市物价局价格认证中心的《价格认证结论书》。

价格认证结论书说，根据《价格法》、《国家计委关于印发<价格认证管理办法>的通知》（计价格【1999】1047号）规定，IC卡成本价属于市场调节价范围，可根据生产经营成本、市场信息和供求状况，遵循公平、合理、合法和诚实信用原则，自行确定该产品的成本价。价格认证中心收到该公司价格认证委托书后，成立了价格认证小组，并遵循独立、客观、公平的原则，采用公开市场价格标准，按照规定的程序和方法，根据国家有关价格认证的规定和该公司提供的有关资料，依法对该公司IC卡成本价进行了认证。经认证，该公司制作生产的IC卡每张成本价为4.98元。供货价格可按一定差率，由供求双方协商确定，其他价格形式可视批量和市场需求状况由该公司在适当范围内自行决定。

不同省市但同样是政府物价主管部门和价格认证中心出具的IC卡成本价每张最低相差0.97元，最高相差1.63元的价格认证结论，采购中心究竟应该采信哪一个呢？

采购中心认为，不能简单依据某一个证明或认证来下质疑结论。本项目招标采购活动发生在江苏省，投标供应商分别来自广东、湖北等地。根据国家发改委《关于制止低价倾销行为的规定》（国家发展计划委员会主任令第2号）第11条“违反《价格法》和本规定，属于跨省区的低价倾销行为，由国务院价格主管部门认定；属于省及省以下区域性的低价倾销行为，由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门认定。”和第13条“为认定低价倾销行为，必要时，政府价格主管部门可以会同行业主管部门或者委托有资质的中介事务机构对个别成本予以认定”的规定，具有法律效力的价格认定，应该由国务院价格主管部门作出，或者政府价格主管部门会同行业主管部门或者委托有资质的中介事务机构予以认定。为此，采购中心要求质疑供应商深圳某公司提供国务院价格主管部门出具的价格认定书，或者提供政府价格主管部门会同行业主管部门或者委托有资质的中介事务机构的价格认定书。由于该公司不能按照要求提供相关资料，采购中心作出现有证据难以确认武汉某科技公司IC卡成本价格，难以认定该公司存在不正当竞争行为的质疑答复。该公司对质疑答复不满意，随后向政府采购监督管理部门投诉。政府采购监督管理部门经过调查认为，投诉供应商深圳某公司提供的北京某公司出具的芯片价格承诺函和广东省某市物价局出具的卡片价格证明等2份证据，不足以证实武汉某公司的投标价低于成本价，要求废止武汉某公司的中标供应商资格的要求没有事实依据，作出驳回投诉的投诉处理决定。

分析

本案例中问题的关键在于被质疑、投诉供应商5元的投标报价是否低于成本？如何认定？

政府采购“成”也价格，“败”也价格。在招标采购项目中，评标方法采用最多的是综合评分法，价格不是唯一因素。根据财政部第18号部长令价格分值所占总分值的比重规定，即使采用最低评标价法的，评标委员会认为，排在前面的中标候选供应商的最低投标价或者某些分项报价明显不合理或者低于成本，有可能影响商品质量和不能诚信履约的，应当要求其在规定的期限内提供书面文件予以解释说明，并提交相关证明材料；否则，评标委员会可以取消该投标人的中标候选资格，按顺序由排在后面的中标候选供应商递补，以此类推，并非规定最低报价不能中标。供应商报价应由供应商依据生产成本、经营成本和市场供求状况等决定，任何一个价格都是公开竞争的结果。

在政府采购实践中，难度最大的是投标价格的合理性认定，取证最难的是成本价的认定。在本案例中供应商提供的一系列材料都不能作为处理本案的证据。理由如下：

首先是不合理。根据国家法律法规规定，IC卡属于市场调节价格的商品，其价格由经营者依据生产经营成本和市场供求状况自主制定，价格应由市场决定。同理，供应商在一个项目中的投标报价，也应该由供应商自主制定。通常商品价格至少受到原材料采购成本、人力工资、费用、追求利润高低、生产技术水平等诸多因素影响。就拿原材料来说，北京某公司给予深圳某公司IC卡模块是在5元上下小额浮动，不等于北京某公司给予武汉某公司也一定是这个价格。从市场规律看，上游原材料供应商给予下游生产制造商的价格同样受供求关系、合作程度、出货数量等等诸多因素影响。同时，人力成本也有差别。根据官方统计，2007年深圳市在岗职工月平均工资为3233元，特区内最低工资为850元，特区外最低工资为750元。武汉市在岗职工月平均工资为1646.6元，中心城区最低工资为580元，远城区最低工资为460元。质疑与被质疑双方当事人提供的材料都有局限性。

其次是不科学。深圳某公司提供的价格证明并非该企业注册地深圳市福田区物价主管部门或者深圳市物价主管部门出具的，证明IC卡成本是5.95—6.61元。这个证明是证明谁的IC卡成本？一个经济欠发达地区的IC卡最高成本与经济特区的能一样吗？

再其次是不合法。根据《价格法》及相关法规，IC卡不属于政府定价目录范围内产品，成本价格属于市场调节范围。此外，根据《价格认证管理办法》规定，价格鉴证机构出具的《价格认证书》应当加盖单位公章。而广东省某市物价局出具的是“价格证明”。而且，根据国家发改委《关于制止低价倾销行为的规定》，属于跨省区的低价倾销行为，由国务院价格主管部门认定；属于省及省以下区域性的低价倾销行为，由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门认定。”武汉某公司“低价倾销行为”发生在江苏省，具有法律效力的价格认定主体应该是国务院价格主管部门，或是政府价格主管部门会同行业主管部门或者委托具有资质的中介事务机构。主体资格不合法，其出具的“价格证明”当然不具有法律效力。

启示

在此，呼吁出台政府采购供应商质疑处理办法，使质疑处理有法可依。

启示1：用证据说话

在本案例质疑处理过程中，采购中心一直在努力寻求相关证据，证明武汉某公司的5元报价是不是低于成本价。而质疑和被质疑双方当事人提供的所有材料都不能作为“证据”。采购中心只能根据现有证据作出现有证据难以确认武汉某公司IC卡成本价格，难以认定该公司存在不正当竞争行为的质疑答复。

启示2：谨慎，再谨慎

政府采购无小事。采购中心在质疑答复中使用了“难以认定”。“难以认定”，既没有回答是低于成本，也没有回答不是低于成本；既没有认定质疑成立，也没有否定质疑不成立。使用“难以认定”，实际上也是在向质疑供应商传递一个信息，即提供的“价格证明”没有法律效力，有法律效力的价格认定书又提供不了，质疑是不成立的，完全没有必要向财政部门提起投诉。

启示3：呼吁为质疑立法

质疑和投诉，是《政府采购法》赋予供应商的合法权益。从法律规定上看，供应商只要“认为”自己的权益受到损害的，就可以提出质疑。近年来，供应商质疑案例呈上升趋势。一方面，说明供应商法律意识不断增强；另一方面，也是滥用质疑权的结果。采购人，尤其是采购代理机构为处理质疑牵扯了很大精力，也造成了公共资源的极大浪费。

如果财政部门颁布政府采购供应商质疑处理办法，采购中心在受理深圳某公司质疑书后，赋予采购中心在一定期限内审查质疑书的权利时发现其提供的所谓“价格证明”没有法律效力，告知其修改后重新质疑。如果在法定时间内能够提供国务院价格主管部门对武汉某公司IC卡成本价格认定书，采购中心完全能够根据价格认定书作出质疑成立或者不成立的决定，也就不可能发生对质疑答复不满意而形成的投诉，以及财政部门为处理投诉付出的不必要的劳动，造成行政成本的浪费。如果在法定的时间内不能提供国务院价格主管部门对武汉某公司IC卡成本价格认定书，采购中心有权驳回其投诉，也就不可能形成质疑。

在政府采购实践中，采购中心参照政府采购供应商投诉处理办法，在采购文件中对供应商的质疑作出约定，质疑书必须是法人代表签署并加盖公章，必须具有明确的质疑事项和事实根据，按照“谁主张、谁举证”的原则，质疑书必须附上相关证明材料等，否则，质疑不予受理。这样约定，确确实实约束了那些牵强附会的质疑，减少了质疑的发生。但是，这种约定是没有任何法律根据的，也是苍白无力经不起质疑的。

在此呼吁出台政府采购供应商质疑处理办法，使质疑处理有法可依。

（作者单位：南京市政府采购中心）