改革泾与渭

开栏的话：当前，我国政府采购制度已步入改革的深化期和发展的关键期。历史经验证明，实践越是深入，改革越是深化，反映在上层建筑上的交流与碰撞越是激烈和鲜明。不同的知识结构、理论视角和实践经验都会造成不同主见、不同观点的涌现。而中国政府采购思想理论研究只有走包容式发展的道路，才能形成百家争芳斗艳的局面，才能更好地从不同方面为改革实践提供思想支持和理论借鉴。
作为政府采购主流媒体，《中国政府采购报》希望通过“改革泾与渭”栏目的开设，搭建思想交流的平台，客观展现改革实践者和理论研究者不同的视野、不同的观点和不同的价值判断，以记忆变革与转型期的思想全貌，激发更多探索和智慧的火花。
从权力制衡机制谈集采机构职能市场化
◎ 文  梁戈敏
近日，从《中国政府采购报》看到关于某市将集采机构职能市场化的报道，作为政府采购业界的一员，促进政府采购制度的健康发展责无旁贷，故写此短文一篇。
笔者认为，集采机构职能市场化之举与人们对政府采购制度的性质、集中采购组织体制性质与功能的认识不足密切相关。客观地讲，政府采购业界与理论界对我国政府采购制度、集中采购制度以及集中采购机构的性质与功能等基础问题的研究不够，尚存很大歧见。在此，笔者谈谈自己的观点。
政府采购制度是政府行政管理的重要内容之一
政府采购制度属于政府的行政管理范畴。政府采购活动是国家机关及其所属团体依法使用公共资源向市场购得货物、工程或服务的行为。宏观上，它是一种政府支出活动；微观上，它是政府作为特定主体在市场上的交易行为。在采购合同授予前，政府采购活动主要是围绕将合同授予谁、如何授予等内容展开的。只有在采购合同授予确定后，政府机关才正式进入市场并成为真正的市场买方。所以政府机关为确定采购合同的授予（正式进入市场前）的活动属于政府部门内部的公务管理活动范畴。政府采购活动（执行实施过程）实质包含了内部行政管理活动和市场交易活动前后2种不同性质的活动。以政府采购的合同授予为界，合同授予前的活动阶段属于政府的行政管理活动范畴；合同授予后的政府采购活动属于一般的市场经济契约活动。当前政府采购制度的管理对象主要是针对合同授予前的活动的参与主体，因此，政府采购制度主要是一项公共行政管理制度。政府采购监督管理属于政府内部的行政管理与监督，行政监督是对国家行政机关及其工作人员的监察和督促活动，其目的是为了使行政机关及其政府采购工作人员的政府采购公务活动合法、合理，防止公共权力的滥用，从而保证采购活动正常开展及其功能的实现。
权力制衡机制是行政管理体制改革的方向
政治体制改革的本质是制衡权力，公共行政管理制度作为政治体制改革的重要组成部分，其改革的主要方向也是行政主体间的权力制衡。十七大四中、五中全会对此类改革都有明确的方向性指导意见，温家宝总理在2010年《政府工作报告》中对政府行政管理体制改革提出了“加快建立健全决策、执行、监督相互制约又相互协调的行政运行机制”的要求。无疑，政府采购制度作为一项公共行政管理制度，制度改革与完善也应该和必须朝着形成政府采购决策、执行、监督权力（公权）主体之间的制衡关系，建立政府采购权力制衡机制的方向迈进。
“管采分离”与集中执行组织体制符合行政管理体制改革的要求
“管采分离”是十七大政治体制改革的“决策权、执行权、监督权分离、制衡”精神在政府采购中的践行。姑且不论当初建立政府集中采购制度的动机是否包含了权力制衡理念，集中采购执行组织管理体制的建立所形成的采购诸权力的分离分散现状，客观上已经在监管主体、采购人与集采机构之间形成了一定的制衡关系，随后的“管采分离”要求更是权力制衡这一思想的主动实践。
从权力分布结构上说，“管采分离”与集采机构的执行组织体制无疑是符合权力制衡这一政府行政管理体制改革的本质要求、改革方向和趋势的。建立集中采购组织体制的本质是形成监管主体、使用主体与执行主体间的分离与制衡关系。可见，集中采购是形式上的集中，实质上是形成了权力的分散；分散采购则是形式上的分散，本质上的权力集中。而中介代理制实施机制，因其以市场的自愿自主原则而形成的雇佣性质的委托代理关系，不可能对委托方形成制约制衡。所以，集中采购职能市场化本质上会导致权力的集中。
集采职能市场化与行政管理体制改革的要求不符
政府采购运行机制以决策、执行、监督和管理的相互制约、协调为原则。建立政府采购运行机制，需要以科学的制度结构和组织管理体制等要素为依托。科学的制度结构和组织管理体制要适应政府采购权力运行活动规律和公共行政权力活动的权力制衡规律。显然，政府采购和公共行政管理的权力制衡规律对强制性集中执行方法（如法定代理）、严格的管理程序（如采购方式审批）以及权力独立的执行组织形态（如集采机构）提出了要求。而集中采购职能市场化与上述规律相悖。
一是集中采购职能市场化将公法机构等同于私法机构。即将集采机构的法定代理等同于市场中介的普通委托代理，将集采机构等同于中介代理机构。从经济理性的角度上说，集采机构职能市场化以后，有利于增强监管部门与采购人摆脱权力制衡。
二是从理论上说，集中采购职能市场化违背了集体选择行动的逻辑。即将采购人与集中采购机构的法定委托代理关系等同于采购人与市场中介代理机构的雇佣关系。因而，在政府采购运行的集体行动中，公共集体选择的权力制衡关系被市场的雇佣关系所替代。
三是集中采购职能市场化与“管采分离”背道而驰。“管采分离”的本质是指政府内部职权（决策、执行与监督权）的分离与重新配置，目的是要实现制衡。集中采购职能市场化是对这一改革的宗旨与目的的一种误解。之所以要求“管采分离”，是因为“管采不分”会导致公权的滥用。当然，理论与实践都证明：受到制衡的公权可以减少权力滥用。
笔者认为，从公共行政管理体制改革的趋势与方向的角度上来看，集中采购职能市场化与这种改革背道而驰，有悖于“管采分离”的初衷。显然，通过集中采购职能市场化，相关部门可以实现权力配置上的效用最大化：采购人通过与中介的雇佣关系实现了权力的再集中；监管部门因此减少甚至消除了权力运行中的阻力与制衡。
综上所述，笔者认为，政府要求实行“管采分离”的目的是为了形成执行主体与监管主体之间的制衡关系和权力制衡机制。这种制衡关系的建立，两个（或多个）主体或机构的独立性是建立这种权力制衡关系的必要前提。“管采分离”及设立集中采购机构组织机制正是政府组织管理体制改革的一个重要措施，通过政府采购监管权力主体与执行实施主体的分设来建立权力制衡所需要的组织管理体制基础。没有“管采分离”及集中采购机构组织机制，就不能在监管权与执行权之间形成权力制衡关系。雇佣关系决定市场中介代理不可能对监管主体和采购人形成制衡或制约。市场中介代理最终必然是权力的再集中。
可以预见，集中采购职能市场化将会导致政府采购的执行与实施中权力制衡关系的缺失。而行政权力制衡关系缺失的必然结果是公权的滥用。（作者系广西壮族自治区政府采购中心主任、经济学博士）