【标准化建设专题】
编者按:
财政部2011年政府采购工作要点将标准化建设作为实现政府采购科学化、精细化管理的突破口提出来，借着这股“东风”，政府采购标准化建设即将迎来新的契机。在政府采购步入改革的关键时期，标准化建设是否可以成为深化改革的引擎、标准化建设该如何推进等成为政府采购业界备受关注的行业话题。本报特别策划“标准化建设步入解码时代”专题，敬请关注。
标准化建设：深化改革的引擎
易舟
当前，政府采购已步入发展的关键时期，在改革的路径和手段上存在着多种选择。其中，标准化命题为业界提供了一种思路。
什么是标准化？对于这一问题，不同的人可能有不同的认识和判断，其中引起最多讨论的是标准化和法制化、规范化的异同。笔者认为，三者之间的关系，恰恰是标准化的实质和内涵所在。
不妨以生产一个钟表为例，法制化要做的事情是规定钟表必须是质量合格的，规范化要做的一般是规定钟表生产必须依据怎样的流程，而标准化则要求规定每一个齿轮、发条的生产都应该符合什么样的指标。因此，依次可以大致界定，三者虽然都是基于同一目标，但是侧重点不同。从效力等级上看，法制化最高，规范化、标准化次之；但从控制的细化程度上看，无疑标准化最高，法制化、规范化次之。换言之，标准化是更细层面的法制化、规范化。
虽然大致可以这样区分，但是法制化、规范化和标准化之间并非完全割裂，而是相互促进和衔接的关系。从国际政府采购的发展轨迹来看，西方发达国家成熟的政府采购制度大多经历了这样的发展历程：第一阶段构建政府采购基本的法规制度，即完成法制化；在此基础上，第二阶段强化对采购流程和相关程序、文本的约束，形成执行和操作指南，即促进规范化；第三阶段针对实践中潜在的各类问题，在经验积累的基础上形成某项活动最大程度的细化控制标准，即标准化。但值得强调的是，规范化和标准化建设不完全是时间的先后关系，在某些方面可能是交错进行的过程，而且部分成熟可行的标准最终被吸收到政府采购法律之中。可见，法制化是规范化、标准化的前提和基础，而发展到一定程度的规范和标准，其最高表现形式则是法制形式。
那么，这种理论上的探究和西方政府采购制度发展的经历，对于现阶段我国政府采购制度的发展又有怎样的现实启示？标准化是否可以成为深化政府采购改革的引擎？
我们不妨尝试从实践需求的角度作出回答。
从采购对象角度来看，“天价采购”事件曾一度是社会关注的焦点。为什么会发生这类事件？一个重要原因是采购需求标准的缺失，对于采购人该买什么价位、什么规格的产品缺乏统一的标准规定，甚至连某项品目的名称也难以统一，导致采购难以约束，也便有了“别人生病，政府采购吃药”的尴尬。
从采购监管的角度来看，一个完善的监管体系必然是贯穿采购全程，涵盖各方当事人的标准化监管体系。但目前个别地区监管力度不够、监管手段不足、个别环节监管薄弱的现象依然存在。
从采购操作和执行的角度来看，我国政府采购制度改革重心已由初创时期的扩面增量、建章立制转向现阶段的基础规范和程序控制，在效率和规范的双重目标驱动下，程序优化和流程再造依然有着巨大的空间。以最为基本的招投标文件格式为例，目前很多地区都没有统一、标准的范本，使后期隐藏着风险因素。
从采购评价的角度来看，采购结果的评价机制缺失是我国政府采购的软肋之一，而导致这一缺失的重要原因是评价标准难以界定。但随着预算绩效管理改革的推进，政府采购评价标准的问题势必从实践层面进行破题。
而解决这些实践中突出的问题，恰恰涉及了标准化建设的几个层面，即采购对象标准化、采购监管标准化、采购程序标准化、采购文本标准化、采购评价标准化的问题。而且，笔者认为，目前进行系统的标准化建设的时机已悄然成熟。
首先，十余年的政府采购改革为标准化建设提供了实践积累，有些成熟的管理和操作经验足以形成共同的和重复使用的标准。
其次，我国已初步形成标准化建设的法制基础。以《政府采购法》为核心的法律制度框架体系已初步形成，这为标准化建设提供了基本的制度保障。
再其次，地方的试点为这项工作提供了可借鉴的模式和经验。
最后，财政部2011年政府采购工作要点将标准化建设作为实现政府采购科学化、精细化管理的突破口提出来，形成了一股标准化建设的“东风”，也将为标准化建设提供有力的契机。
标准化尽管不是万能之匙，但可以预见，以标准化作为引擎之一的政府采购改革将成为“十二五”时期一道亮丽的风景。
标准化建设问卷分析 针对呼声日高的政府采购标准化建设的话题，《中国政府采购报》记者日前进行了一次问卷调查。问卷设置了6个标准化建设中最关键的内容，共发出20份，回收17份。其中政府采购监管部门4份，集采机构4份，研究政府采购的专家学者6份，政府采购评标专家3份。其中有7个机构曾经进行过标准化建设的实践探索。考虑到标准化建设是一个较为前瞻性的话题，因此向专家学者发出的问卷所占比例较高。 ■对于政府采购标准化的内涵，17位受访者有17种不同的理解。 程序、文本、监管、采购对象等是受访者认为最需要进行标准化建设的方面。 ■100%的受访者认为，标准化建设对于改革具有里程碑式的意义。 国际关系学院院长刘慧指出，目前，我国产业振兴发展速度很快，而标准化建设还落后于需求，如果政府采购能够首先突破，有所建树，不但对政府采购事业，而且对国家经济发展都是巨大的贡献。 ■42%的受访者认为，采购程序标准化是政府采购标准化建设的核心。 什么是政府采购标准化建设中最为核心的内容？42%的受访者选择了程序标准化，24%的受访者分别选择了文本和对象的标准化。也有受访者选择了制度和体制的标准化。 ■30%的受访者认为，各个部门应该合力推进政府采购标准化建设。 关于应该由哪个部门来推动标准化建设的问题，42%的受访者选择了财政部门，30%的受访者认为，应该由各个部门合力推进，财政部门应该成为此项工作的牵头部门。有2位受访者提出，应该成立专门的标准化建设推进小组，中国人民大学教授王丛虎建议，在中央成立公共采购委员会，由财政部、发改委、商务部、科技部等作为成员单位，办公室可设在财政部，由委员会来推动标准化。 ■8个问题成为政府采购标准化建设中的障碍。 包括认识不到位、区域分割和地方保护、立法工作滞后、体制不顺、部门利益、行业标准缺失、预算编制不到位以及牵头机构不明确等。 ■94%的受访者认为，标准化建设需要顶层设计、自上而下推进。 国家信息中心助理研究员吕汉阳认为，这项工作需要实现全国统一战略规划、统一规范，加强顶层设计。有一位受访者表示，可以由地方先试先行，再将好的经验上升为制度，在全国推广。（周黎洁田冬梅王晓清赵辉邢晓丹采写）
世行专家杨大伟认为，标准化不是等同化，在基本原则标准化的基础之上，允许不同行业、不同地区、不同项目有反映自身特点的非标准化。
有2位受访者认为，采购程序标准化、采购监管标准化、采购方式标准化和采购对象标准化是4个相互支撑、不可分割的组成部分，共同发生作用并形成对政府采购工作的立体化规范。
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