【标准化建设之采购文本】

文本标准化：何为准绳

■本报记者 邢晓丹 田冬梅

提到政府采购标准化建设，很多人首先想到的就是文本的标准化。近年来，随着政府采购工作的深入开展，很多省市开始探索政府采购文件的标准化文本。然而从目前的实际情况来看，政府采购文本的标准化工作依旧存在很多亟待解决的问题，需要完备的法律体系来支撑。

文本标准化是最好的突破口

从采购文本入手或许是全面推行政府采购标准化工作的最好切入口。

记者在对随机选择的10个省市进行调查时发现，大多数省市都开展了不同程度、不同维度的政府采购标准化建设工作，一些先行先试的省市在这方面取得了不错的成绩，积累了宝贵的经验。其中60%以上的省市选择了以文本标准化为此项工作的突破口，而已经推行或者正在着手准备推行政府采购文件范本的省市占了其中的一大部分。

较早试水文本标准化的重庆市和天津市就是从推行政府采购文件范本入手的。2005年重庆市开始推行政府采购招标文件货物类范本，而天津市早在2000年左右就开始逐步推行此项工作。此外，陕西省目前已经逐渐形成了涉及工程、货物和服务的招投标文件标准化文本。江苏省则使用了简单明了的表格，对涉及供应商投诉的相关文件给出了标准化的范本，四两拨千斤地从文本上理顺了供应商投诉处理的相关工作。山西省继2006年开始推行政府采购委托协议范本之后，经过几年的积累，于2010年下半年又集中推出了政府采购货物类招标文件范本等4类范本，稳步推进了政府采购文本标准化的建设工作。作为地级市的代表，山东省枣庄市于2007年下发了《关于印发枣庄市政府采购项目委托代理协议范本的通知》，开启了该市政府采购标准化建设的序幕。

青岛市财政局政府采购办公室的工作人员告诉记者，文本标准化涉及的范围非常广、类型非常多。根据《政府采购法》第42条规定，采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料等。而在实际工作中，需要制定标准化的文本还包括不同采购方式和不同品目类型所涉及的一系列细分文本文件。对此，天津市财政局政府采购办公室处长栗庆林表示，政府采购文本标准化的发展目标，应该是一个项目从委托开始，到最终签订采购合同，一系列产生的文本，都有统一的范本。即使没有做过政府采购，但是熟悉相关知识的采购人、代理机构和供应商，用这套范本也能顺利地将政府采购项目做下来。

虽然文本标准化建设是一个庞大的体系，但是中央财经大学政府采购与公共工程研究中心主任丹尼尔•米德夫认为：“从采购文本入手或许是全面推行政府采购标准化工作的最好切入口，因为这项工作比较容易管理。文本标准化建设不仅可以控制实施部门的自由裁量权，还可以预防腐败。”

文本标准化缺乏权威准绳

政府采购文本在各地呈现出各自为战的局面，容易引发法律纠纷。

虽然标准文本的推广会带来诸多好处，但是真正构建起一套文本标准化体系的地方少之又少。那么困难在哪里呢？江苏省财政厅政府采购管理处处长吴小明告诉记者，政府采购文件的范本涉及范围较广泛，涵盖的文本较多。虽然说在推进这项工作的过程中，可以考虑群策群力，但现实的情况是，由于涉及知识产权和同行竞争等问题，一些入行比较早的、文本制作较好的社会代理机构，并不愿意将其文本拿出来分享。

除了标准文本的参考脚本征集困难之外，栗庆林也指出了这项工作中存在的另一个难题，那就是标准的相对性。他告诉记者说：“目前政府采购工作中的标准化没有一个最权威的准绳，各省市的标准化建设也只是根据自身的情况达到相对的统一。”对此，上海财经大学公共经济与管理学院教授刘小川也表示赞同，他解释说：“政府采购文本在各地呈现出各自为战的局面，不但会影响标准化建设工作的推进，削弱标准化给政府采购各方带来的便利，还很容易引发供应商的质疑和投诉等法律纠纷。如果各地的标准都不一样，也很容易出现新的不正当竞争。”

推行政府采购文本标准化，不但可以使政府采购工作更加规范，也可以方便各方当事人。在采访过程中，北京一家IT公司负责政府采购项目的刘经理向记者发出感慨：“现在的情况是，一些省市根本没有标准文本，而有标准文本的地方又各不相同。应该逐渐有全市、全省甚至全国统一的标准文本。”据刘经理介绍，从他参与政府采购工作的经历来看，很多省市发布的采购公告、出售的采购文件以及让供应商填写的投标文件，格式和内容都不一样。这使得供应商对每个项目都要集中十二分的精神去应对。

健全法律是促进文本标准化的关键

标准化不是等同化。在基本原则标准化的基础之上，允许一定程度的非标准化。

政府采购文本标准化的工作该如何推进？在这个问题上很多业内人士的观点不谋而合，那就是要有全国统一的范本。“标准化建设要全国一盘棋，不能有条块分割。”刘小川说。而南开大学法学院教授何红锋也认为，政府采购文件范本的制作要考虑标准化的程度和覆盖范围等问题，应该由全国统一来制定。

据何红锋介绍，目前工程招投标领域就有全国统一的范本，这个经验可以借鉴。不过他也表示，工程招投标的范本使用至今，有一个弊病不可忽视，那就是根据规定，在制作工程招投标文件时，必须严格按照范本执行，不允许有改动，这给很多项目的进行带来了不便。“政府采购项目会更加复杂多样，所以完全按照范本执行、不允许改动肯定行不通。”正如世行专家杨大伟所说，标准化不是等同化，在基本原则标准化的基础之上，允许不同行业、不同地区、不同项目有反映自身特点的非标准化。政府采购标准文本需要全国统一，该怎样执行呢？刘小川认为，标准化建设的工作应该由中央来主导，具体到技术层面的制作工作，可以由各级政府采购部门来做。

在某省财政厅政府采购办公室负责人看来，虽然全国统一的政府采购文件范本听起来很诱人，但是如果没有健全完备的法律体系作支撑，这个诱人的标准文本也只能是“水中望月”。“要建立全国统一的政府采购标准文本，前提是要有完备的政府采购法律体系。”这位负责人说。对此，丹尼尔•米德夫也向记者介绍说：“在美国政府采购相关法律法规中，无论是招标文件还是合同文本、履约过程的文件，都有示范性文本，而且非常详细。这是由于目前在美国具有完备的政府采购法律体系，这样标准化也就更容易实现。”

【地方样本】

天津：标准文本方便各方当事人

■本报记者 邢晓丹

天津不仅是政府采购工作开展的先行者，同时也是着手研究采购文本标准化的先行者。据天津市财政局政府采购办公室相关负责人介绍说，天津市从2000年起，就开始着手制定各种范本。随着工作的推进，该市目前的范本制定工作已经理顺了思路和方法，新一轮的范本完善和修正工作正在进行中。

天津市财政局政府采购办公室负责此项工作的副处级调研员顾云辉告诉记者，天津市政府采购中心于1999年成立，成立之初所使用的采购文件，借鉴的是国际招标和工程招标的模式。但在实际工作中，工作人员发现借鉴过来的文本对于政府采购工作来说，并不是十分贴合，于是从2000年起，该市开始着手制定货物和服务类的招标范本。2004年，天津市财政局政府采购办公室正式开始对外办公。此后，该市对政府采购文本的要求进一步理顺。

顾云辉告诉记者，去年该市已经完善了工程、家具和厨具3个项目的采购文件范本。优先选择这些项目，是因为这些项目的采购频率很高，而且也容易出现问题。今年该市还将针对集成项目、医疗设备等项目制作范本，预计第四季度完成。

为了使采购文件范本更具有权威性，天津市一方面广泛向各级政府采购中心和社会代理机构征集已有的项目文件样本，另一方面聘请多方专家论证。“现在一些区县和代理机构都在使用我们制定出来的范本。”顾云辉说，“他们普遍反映，去年我们制作出来的3个项目的范本，对他们非常有帮助。”此外，顾云辉表示，天津市的政府采购文件标准化范本，是给政府采购当事方提供参考依据的。因采购需求上存在着差异，所以范本设计应考虑不同情况。该市的做法是规定一个大体的内容标准，再让政府采购的相关当事人根据实际情况进行微调即可。

对于天津市政府采购文本标准化工作的推进情况，该市财政局政府采购办公室处长栗庆林表示：“政府采购过程中产生的文本很多，要先对常用的、容易出现问题和纠纷的文本实行标准化。标准化的目的就是强化服务和规范，提高政府采购的效率和质量。政府采购文件范本的理想状态是拿过来就可以用。一个不懂行的人，通过采购文件范本，可以把一个采购项目做得八九不离十。也就是说自己可以独立完成90%的工作，其他10%由专业的工作人员提醒、辅助即可。但是现在还不能完全做到。所以我们的标准化文本建设工作，有待在实践中进一步改进和提高。”

【专家观点】

杨蔚林：政府主导制定基层主动执行

杨蔚林：祝愿《中国政府采购报》为我国政府采购事业的发展做出其不可或缺的贡献！

 1、法国合同标准化的含义

法国的政府采购法律制度比较成熟，主要表现为2个方面：一是对采购行为的法典化；二是采购合同的标准化。

法国对标准化的定义是：为了解决经济、科学、技术和社会关系中反复出现的，涉及产品、商品和服务中的技术和商业问题的参考性文件。因此，当今标准化的特点是与产业政策共同发挥作用，进而形成指导国民经济发展的主要政策“工具”。就政府采购而言，主要是指政府采购中的合同文件。

2、法国政府采购合同文件的基本构成

制定合同文件的目的是为了具体明确政府采购机关在政府采购合同履行过程中的权利、义务，属于具体操作中的细则。因此，法国政府采购法典在其第13条第1段中，明确定义合同文件是指“规定合同应当予以具体执行的所有条件”，并将其划分为通用合同文件和特殊合同文件，前者是指适用于所有采购合同的条款，其合同类型是按照合同标的分为供应采购合同、服务采购合同、工程采购合同，而后者是指每个已经签署的合同所特有的条款。

■通用合同文件。由于双方在合同履行过程中的权利、义务大多体现于管理性、技术性问题之中，合同条款也因此分为2类。

通用合同中的管理条款。这类合同条款的法文简称是CCAG，是规定某一特定类型采购合同中双方在管理方面的权利、义务。法典第13条第4段规定这类合同条款的制定必须经过负责经济的部委会同相关部委共同批准。至今已经颁布的有以下4个：1977年5月27日第77-699号法令颁布的关于供应采购和服务采购合同的通用管理条款，涉及所有办公用品、服务的采购，其中专门规定了采购办公用品和办公自动化的章节；1976年6月21日第76-87号法令颁布的关于工程采购合同的通用管理条款；1978年12月26日第78-1306号法令颁布的关于智力成果采购合同的通用管理条款，具体将知识产权划分为文化产权、艺术产权、工业产权3种；1980年10月14日第80-809号法令颁布的关于工业采购合同的通用管理条款。

最新的规定是法国经济、财政和工业部下属的条法司于2006年12月制定的5项通用合同管理条款，即供应采购和服务采购合同的通用管理条款；工业采购合同的通用管理条款；知识产权采购合同的通用管理条款；办公和信息技术的通用管理条款；工程采购合同的通用管理条款。

通用合同中的技术条款。这类合同条款的法文简称是CCTG，是规定某一特定类型采购合同中双方在技术方面的权利、义务。与上述条款一样，这类条款由相关的部委制定。按照各自内容的不同分编成册，比如，将工程类中的通用技术条款如“地基处理”、“暖气安装”、“地下工程密封性”等分册，并在官方公报上予以公布。

通用合同文件的法律性质。这些合同文件属于补充性文件，即只有在合同明确规定予以适用时方可产生法律效力。对此，法典第13条第5段规定：“对于上述文件的采纳并非是强制性的”。因此允许在选择适用时对其中的某些条款予以修改。所以，法典第13条最后一段规定：“如果招标者决定采纳通用管理条款并有所修改，则必须在其特殊管理条款中具体列明已经修改的内容”。现实中，由于重新制定合同条款并非易事，一般都是尽可能地采用通用合同文件。

需要强调的是，上述文件一经采纳，则构成双方必须遵守的合同文件，对其的修改则必须经由双方协商一致方可为之。如果在签订采购合同时并未涉及如何修改合同条款的问题，那么此后的修改则必须签订修改协议，否则，修改的条款无效。

■特定合同文件。特定合同文件是行政机关按其需求、确定其采购标的的合同文件。与通用合同文件一样，该合同条款也分为管理、技术2个类别。根据法典第13条第6段规定，作为履行政府采购的合同文件，其具体条款必须由签订合同的行政机关起草，并根据法典第57条和第60条的规定，必须在招标公告中予以公布。

这类合同条款属于示范性条款，不具备强制性。因此，这类合同条款必须在其最后一条中列明具体参照了哪些通用合同文件的条款，并说明具体修改的内容。

特定合同文件中的技术条款是指某一特定合同中的技术条款，是对其中涉及的技术予以具体描述。需要注意的是这类条款不得具有歧视效果，即为了偏向某些企业，而直接或者间接地排斥其他企业的竞争。与特定合同的管理条款一样，这类技术条款应当在其最后一条中清楚说明已经修改的内容。

3、政府采购合同形成过程中的标准化

招投标过程中的行为规范：为了规范政府采购行为的操作性问题，法国制定了一系列法令，诸如2006年8月28日颁布的有关公告方式，社会及纳税证书，招投标的电子化，特许经营证书，技术规范等法规。

招投标过程中的管理规范：首先是行政部门的准法规性质的文件，包括各部委的相关答复、部令、指示以及指导，其中重要的有：工业、经济、财政部于2004年10月颁布的政府采购电子化的指导性文件；2006年8月3日部令颁布的，公布于2006年8月4日官方公报的政府采购法典实施手册。其次是政府采购的监管机关的部门规章，其中最重要的是，2004年法典将原先全国政府采购合同委员会的职责并入经济、财政部的条法司，由此，该司下设政府采购处，具体职责为：解释政府采购法并予以评估；对相关部委提出建议、意见、提示；向总理和经济、财政部长提交年报；为各个部委起草应答议会的质询文件；起草各类文件以及研究报告。

4、法国政府采购合同标准化的借鉴意义

纵观我国近几十年法治的发展，常见的不足表现在立法与执法两个不同过程之中的衔接机制，简言之，大法过大、小法过小，即国家的大法一般比较原则，多属于框架性规定，缺乏操作性；而行政部门的规章、制度过小，非常具体，特别是由于法律阶位相对较低，实践中没有得到应有的遵守。因此，难以与大法形成互动，进而发挥整体制度的功能。

转变这一现状的途径之一是从法律技术层面寻求突破，即借鉴发达国家的经验，逐步建立我国的政府采购合同指导文本，进一步强化我国政府采购合同具体管理过程中的执行规范。这一基础性建设的意义不仅是依法行政的要求，也是我国政府采购制度透明的对外承诺。因此，标准化的途径在于政府主导制定合同文本，基层主动执行合同文本，发现问题两者积极互动予以完善，最终形成良性机制。（作者系西北政法大学欧洲法研究中心主任）