【走进河南省焦作市】

在中国地方公共财政改革中，焦作是一个响当当的名字，“中国地方公共财政改革的先行样本”、“中国财政最为公开透明的地方政府”是人们给予它的赞誉。如今，政府采购改革成为焦作公共财政创新的又一大亮点——自1999年以来，焦作市政府采购工作连续12年荣获河南省政府采购综合考核先进单位。

那么焦作政府采购是如何从制度建设和监管机制上进行创新的？随着全国政府采购制度改革向纵深发展，焦作政府采购又将有何新突破？为此，记者日前来到焦作市进行了实地采访。

焦作：政府采购改革成财政工作新亮点

政府采购职能作用的充分发挥有助于实现财政资金的最佳使用效果。

——申相臣

本报记者 赵辉 袁瑞娟 孙善臣

被誉为“中国地方公共财政改革的先行样本”和“中国财政最为公开透明的地方政府”，12年来，焦作的财政改革成为社会关注的焦点。作为焦作财政创新改革和绩效管理的一大亮点，政府采购制度在焦作财政改革中扮演着什么样的角色？焦作的政府采购是如何借助全市财政管理改革的大势，发挥财政改革的综合效应，最终形成独具特色的政府采购管理模式的？

政府采购提高财政资金使用效益

一直以来，焦作市政府采购制度改革与各项财政综合改革有机融合，建立了采购项目事前评审、事中监督、事后评价的政府采购运行机制，发挥出了显著的综合改革效应。部门预算将政府采购项目资金具体化；财政项目评审，科学下达支出预算，把好资金控制关；会计工作站把好资金出口关；绩效评价体现政府采购效益。在焦作市财政局局长申相臣看来，政府采购职能作用的充分发挥有助于实现财政资金的最佳使用效果。

“十一五”期间，焦作财政将绩效理念融入政府性投资项目管理之中，创新开展了资金评审、项目复审、政府采购工作。2009年，焦作市按照政府投资项目“十个百分百”的管理举措，对所有政府性投资建设项目做到所有项目必评审、所有项目必复审、所有项目必招标、所有项目必审计，真正让“十个百分百”成为节约财政资金的“过滤网”。焦作市财政局政府采购管理办公室（以下简称采购办）相关负责人告诉记者，“十个百分百”的举措为政府性投资建设项目须经过政府采购划定了更严格的要求。

据记者了解，2010年焦作市共完成采购预算金额26.93亿元，实际采购金额23.06亿元，节约资金3.87亿元，节支率14.37%。采购办相关负责人告诉记者，2010年焦作发挥政府采购政策功能，完成30辆城市公交车的配置招标、焦作海关的前期筹备、南水北调景观桥梁设计、国际太极拳文化交流中心暨全民健身中心体育场设计、北山绿化工程施工等多项重点项目的政府采购工作。在提高财政资金的使用效益的同时，如何让政府采购取得良好的社会效益呢？采购办主任温红霞的回答是，规范的管理和制度的保障。

形成规范化制度和标准化管理模式

在2010年河南省政府采购“监督管理年”的整体布局下，焦作市采购办出台了5项措施，即政府采购专职经办人制度、政府采购代理机构日常考核动态管理制度、政府采购专家评议制度、采购人现场观摩制度和周理论研讨制度，着力规范采购人的采购行为、代理机构的执行行为和采购管理人员准则行为。

翻阅焦作市采购办编印的《焦作市政府采购服务手册》，有关焦作市政府采购监督管理实施细则一目了然。采购办相关工作人员告诉记者，这本小册子市直单位的政府采购经办人基本上人手一册，经办人负责本单位年初采购预算的编制、采购计划的上报审批、采购手续的办理等，这项政府采购专职经办人制度的确立，从制度上、思想上约束了采购单位违规采购行为的发生。

作为河南省2010年度政府采购监督管理工作先进单位，焦作市试行的现场观摩制度受到了赞赏。根据政府采购活动的时间安排，该市采购办每次组织3名—4名采购人代表到采购活动开标现场进行观摩，通过监控录像观摩评标现场，提出意见和建议。通过实地观摩，让采购人切身感受政府采购活动的整个过程、工作秩序，体会公开、公平、公正的采购原则，从而达到宣传政府采购、规范采购行为的目的。

温红霞向记者表示，通过这5项措施，2010年焦作市市直预算单位未办理采购手续直接采购的项目明显减少，采购代理机构信息发布准确率显著提升，评审专家的评标责任心进一步加强，采购人开展采购活动程序逐步规范。此外，通过全面开展对政府采购代理机构的年度考核，对政府采购公务印刷定点供应商、家具定点供应商、协议供货供应商履约情况的监督检查规范了政府采购市场的竞争秩序。

推进电子化政府采购

从去年开始，电子化政府采购成为河南省力推的重点工作之一，作为河南省电子化政府采购工作的试点城市，焦作市制定并下发了《焦作市关于推广实施电子化政府采购实施方案》，进一步明确市本级及各县市区推进电子化政府采购的具体实施时间、步骤和进度。

采购办相关工作人员表示，2010年市本级在进一步完善政府采购预算管理、资金支付管理、信息公告管理、专家管理、专家自动语音抽取功能管理、采购人信息管理、代理机构管理模块的基础上，又逐步推进政府采购计划审批、资金审批、采购方式审批、采购结果备案等监督管理网络平台建设和招标信息发布、招标文件的递交、招标评审、合同签订等政府采购交易平台建设，并组织全市预算单位、会计工作站、财政局相关业务科室等人员进行电子化政府采购系统操作培训。截至2010年12月底，采购人网上注册（含会计站）237家，采购代理机构注册18家，实现网上申报审批计划267项目，合同备案57个。

【亮点一】

通过做细采购预算、公开采购预算，强化采购的约束力和执行力来实现——

预算编制与执行“双轮”驱动

本报记者 袁瑞娟 赵辉 孙善臣

日前，一场由中央单位引领的“晒”预算行动正成为社会关注的热点新闻。但对于有着“中国公开透明财政改革样本”之称的焦作市而言，“晒”账本早已不是什么新鲜事儿——早在10年前，焦作市财政局就把预算账本公之于众。如今，“实现采购预算编制与执行的有效衔接”是该市财政局政府采购管理办公室主任温红霞最为关注的事儿。

那么焦作市是如何细化编制被公之于众的采购预算账本的呢？作为先行样本，他们取得了哪些成绩？下一步又将如何发展？

加强采购预算编制与执行的衔接

在连续多年公开政府公共预算的基础上，焦作市于2008年开始编制并公开了包括政府采购预算在内的10本复式预算，社会公众可以在该市政府行政服务中心和财政服务大厅或会计站随意翻阅查看。

“仅有公开的细编预算还不够，今后我们要在加强编制与执行环节的有效衔接方面下工夫，努力消灭盲目采购、突击采购。”温红霞表示，政府采购预算随部门预算下达后，各单位必须认真执行，不得擅自变更。如遇特殊情况、突发事件需追加或减少的项目，及时但必须按规定程序报批。

据了解，焦作市政府采购预算在各单位部门预算的框架内，按照市政府当年颁布的政府采购目录及限额标准，与部门预算同步布置、编制、批复及执行；凡部门预算中纳入政府采购目录及限额标准以上的项目，全部纳入政府采购预算，对打捆资金中暂无法确定采购项目的，也列入本年预算，待具体执行时按实际情况对照政府采购目录及限额标准确定列入政府采购的项目及预算金额。

“编制采购预算要坚持原则，凡本年未批准的采购项目原则上不得购买，市级各行政事业单位和各会计工作站要严格按照《政府采购法》和省、市的有关规定，对应纳入而未纳入政府采购的项目，一律不准办理资金支付手续。”温红霞告诉记者，市级政府采购预算编制由市采购办牵头，市财政局各有关科室和各有关单位共同配合组织实施。各采购单位应在采购项目实施前，填报具体的采购计划，属自筹资金和其他资金安排的采购项目，由各会计工作站落实资金并出具意见；属财政部门安排的资金，通过财政预算执行系统由单位提出用款计划，待资金额度下达后，进入采购程序，凡采购资金不落实的一律不予采购。预算内和预算外安排的采购项目统一实行国库直接支付制度。

做细预算强化采购约束力和执行力

自1999年以来，焦作市政府采购工作连续12年荣获河南省政府采购综合考核先进单位，在刚刚过去的2010年，焦作以本级年初编制政府采购预算占一般预算支出规模达30％以上等优异成绩受到省财政厅表彰。

“政府采购管理办公室通过与财政职能科室积极协调配合，严格控制无预算采购项目，切实加强采购资金管理，促进了政府采购规模再上新台阶。”据温红霞介绍，2010年初，按照部门预算“两上两下”的编制原则，采购办对政府采购预算的编制做了详细的布置和精心的准备，并下发通知要求各预算单位在做好2010年政府采购预算编制的基础上，详细填报纳入当年政府采购的项目、采购金额、采购数量和项目实施的时间、方式，在执行中，按照采购预算的项目逐一落实，严格控制超预算项目的采购行为，进一步规范政府采购预算的执行和日常管理，同时按周编制填报《行政事业单位政府采购预算执行进度表》，及时反映采购预算变动情况。同时，为了扩大采购范围，增加采购规模，2010年在编制基本项目预算的基础上，还将政府融资资金纳入政府采购预算的编制范畴，截至2010年底，焦作市本级完成采购预算13.67亿元，2011年采购预算安排15.94亿元，增加2.27亿元。

“编制政府采购预算能够保证政府采购工作有序按计划地开展，切实规范政府采购行为，提高采购资金使用效益，扩大政府采购规模效应，最大限度地节约财政资金。并严格执行政府采购预算也是单位提高自身理财水平和增强政府采购意识的有效途径。”温红霞总结说，今后还要努力将节约的采购资金留存在国库中，以发挥应有的效益。同时将加强管理，对于应采未采的项目将与纪检监察、审计等部门联手，采取主动致电或上门服务的方式督促采购单位强化采购意识，促进预算执行，逐步实现采购预算编制与执行的有效衔接。

【亮点二】

静态管理与动态管理相结合、监督检查与学习培训相结合、日常规范与综合考核相结合---

“三结合”监管代理行为

本报记者 赵辉 袁瑞娟 孙善臣 通讯员 沈小明

走进焦作市财政局政府采购管理办公室（以下简称采购办）综合科，墙上一块硕大的屏幕显得格外引人注意，屏幕上不断循环显示着各采购代理机构的考核结果，“你看这家代理机构被标记了一颗黄星，表明它在代理活动中有一次不符合法律法规要求的情况，被发现一起标记一颗黄星，同时下发告知书，如果连续3次被标记黄星的将转为红星，并按规定予以处理。”采购办主任温红霞向记者介绍道，“这些考核结果将纳入年终综合考核中，并作为采购人选择代理机构的依据。”

这项对采购代理机构进行日常考核动态管理的制度是焦作市2010年开始施行的代理机构管理制度之一。近年来，焦作市推出了一系列管理措施办法，从规范代理行为入手，坚持标准化运行，通过建立和健全采购代理监管制度，规范政府采购操作执行行为，有效推进了政府采购代理市场的有序竞争，使全市政府采购代理工作逐步进入“轨道式”运行时代。

“我们对政府采购代理机构的监管可以概括为3句话，即静态管理与动态管理相结合促规范，监督检查与学习培训相结合促发展，日常规范与综合考核相结合促成效。”温红霞介绍说，目前，全市共有18家政府采购代理机构。依据《政府采购法》及相关法律法规的规定，采购办积极开展代理机构备案管理，并将开展政府采购活动的相关资料整理归档以备核查。2010年制定出台的《关于建立政府采购代理机构日常考核动态管理制度的通知》明确要求，设立公示栏，实现管理动态化。“通过动态管理，可以及时发现问题、纠正问题，减少和降低采购违规违纪风险。”温红霞说。

近年来，焦作市政府采购管理部门联合市监察局、市检察院、市审计局等相关部门，定期对代理机构采购代理委托书签署情况、代理范围代理采购情况、采购方式执行情况等开展检查，并跟踪督导检查落实整改情况。同时邀请政府采购专家对代理机构进行业务知识培训。通过采取检查和学习互补的方式，提高代理机构依法采购的意识和能力，促进廉政建设。

采购办工作人员告诉记者，针对代理工作中出现的共性问题，焦作市先后修订完善了《焦作市政府采购代理机构操作流程（试行）》等多项制度，建立健全了评审专家自动语音抽取系统，指定专人负责核对政府采购代理机构发布的公告，30万元以上项目抽取社会监督员现场监督等，通过对多个采购操作环节进行规范，建立科学合理的管理制度和分工明确的岗位监督机制，使采购工作做到管理有据、采购有序、监督有力。通过一系列规范操作，进一步优化采购流程，强化风险控制，在最大程度上遏制违法违规现象的发生。

近年来，焦作市采购代理工作日趋完善。大部分代理机构能够认真贯彻执行《政府采购法》及相关法规制度，并按照相关业务操作流程开展政府采购活动，但依然存在个别代理机构委托代理协议签署不规范、内容不完整；采购文件的编制未体现节能环保、支持本地产业等政策功能；内部管理不规范，缺乏内部监督审查制约机制等问题。为提高代理机构执业能力和操作执行水平，推动和深化全市政府采购制度改革，日前，市财政局召开2011年度全市政府采购代理机构工作会议，制定出台了《关于进一步加强政府采购代理机构行为规范管理的通知》，以期促进代理机构依法采购，强化操作环节工作规程，保障政府采购工作规范有序进行。

【记者手记】华丽转身的背后

焦作，这座曾经以“煤”闻名的城市如今已华丽转身，它已不再是印象中的灰色，无论是城市街景还是美丽的云台山。第一次见到焦作的政府采购人，就能感觉到他们对这座城市的感情，因为他们会骄傲地向你介绍焦作这些年来的变化，而在焦作的城市变化背后也有着政府采购人默默地付出。

去年6月，在参加河南省厅举办的电子化培训班时，和焦作市采购办的两位“女将”的初次见面让人印象深刻。或许是女性特有的细腻和敏感，当她们谈及工作和生活时，那些快乐和辛酸都会显得特别生动。谈起政府采购，她们有说不完的故事，“一定要来焦作看看，特别是云台山，那里的停车场风能、太阳能灯设计及施工也是通过政府采购完成的。”

如今再次见到焦作市财政局政府采购管理办公室主任温红霞，依旧是笑声爽朗，风风火火。在焦作财政改革成为全国标杆的时候，在政府采购改革向纵深发展的时候，上任近2年的她已经对焦作的政府采购有了更深的思考，特别是在焦作财政“为企业服务，为纳税人服务，为基层服务”的理念中，政府采购工作也在不断地强化服务意识、践行服务理念。作为焦作的新名片，云台山或许依然是个最鲜活的例子。2010年中国云台山国际旅游节召开前期，焦作市采购办主动服务市体育局开幕式场馆维修改造、园林局公共游园设施改造、城管局夜景照明维修等单位的采购任务。该市的政府采购事业正是伴随着焦作财政改革，伴随着焦作城市发展坚实地迈着自己的脚步，不断开拓和创新。（赵辉）

【相关链接】政府采购预算编制程序

焦作政府采购预算的编制程序和方法与部门预算的编制程序和方法是一致的，也是“两上两下”：

一上是单位根据财政部门有关要求编制全年综合支出预算，上报市财政预算编制局审查；一下是财政预算编制局经过综合平衡，确定各单位全年资金支出总额和人员经费、办公经费、专项经费等，反馈到各单位；二上是各单位按照财政部门反馈的预算控制数上报预算草案和明细项目，其中按照每年政府采购目录规定需要实行政府采购的项目，要编制政府采购明细预算，作为部门预算的组成部分一并上报财政部门；二下是市财政预算编制局对单位第二次上报的部门预算和经采购办审核的政府采购预算审查后报市政府、人大审批，市人大通过后，市财政部门将各单位的部门预算和政府采购预算批复各单位执行。（袁瑞娟）