安徽教材事件的法律适用问题

◎ 文 张雷锋
安徽省滁州等5个地市临近开学突然更换初中英语教材一事，引起民众和媒体的关注和讨论。安徽省方面公开解释，更换教材源起发行权之争，并引用《中小学教材发行招标投标试点实施办法》的相关规定，说明投标人必须是“在招标省境内注册的具有总发行自制的独立的企业法人”；引用教育部《免费教材政府采购工作暂行办法》的相关规定，说明该项目采用单一来源采购合规合法。本人对该项目的法律适用持不同意见。
本项目不适用《中小学教材发行招标投标试点实施办法》。《中小学教材发行招标投标试点实施办法》（2005年6月15日修订）（以下简称《试点办法》）规范的是中小学教材发行权公开招标投标的程序，本项目采用的是单一来源采购，因此不适用《试点办法》。
《试点办法》第12条规定，试点地区中小学教材发行招标采取公开招标方式进行。招标人必须依法在国务院价格主管部门和国务院新闻出版行政部门指定的报刊上发布招标公告，也可以在其他媒体上加发公告。第21条规定，投标人少于3个，招标人应当重新招标。显然《试点办法》是规范教材发行公开招标程序的。
即使根据《试点办法》，投标人也不应当仅限于“在招标省境内注册的企业”，而是全国范围符合资质要求的企业都可以参加。因为《试点办法》第4条规定，中小学教材发行招标投标试点以省、自治区、直辖市为单位，面向全部试点省、自治区、直辖市范围内符合本办法要求的发行单位进行招标。第17条规定，投标人是全部试点省、自治区、直辖市范围内响应中小学教材发行招标、参加投标竞争的主营图书、报纸或期刊发行且具有总发行资格的独立企业法人。
关于全部试点省、自治区、直辖市的范围，《国务院关于扩大中小学教材出版发行招标投标试点有关问题的批复》（国函〔2005〕15号，2005年3月14日）第1条规定，同意扩大中小学教材出版发行招标投标试点范围，在福建、安徽、重庆3个试点省(直辖市)的基础上，将浙江、江西、山东、广东、广西、四川、云南、陕西8个省(自治区)纳入试点范围。
因此，即使根据《试点办法》，投标人的范围也是11个试点省、直辖市、自治区范围内注册的企业，而不是“招标省境内注册的企业”。
此外，国务院关于扩大中小学教材出版发行招标投标试点有关问题的批复》（国函〔2005〕15号）第6条规定，扩大中小学教材出版发行招标投标试点工作最迟从2006年春季开始。从2008年秋季开始，中小学教材出版发行招标投标工作全面推开，面向全国进行。本项目距全面推开、面向全国进行的2008年又过了2年，因此即使适用《试点办法》，投保人也应当是全国范围内的企业。
采用单一来源采购不合法。《免费教科书政府采购工作暂行办法》（教材[2005]6号，2001年1月28日）第5条规定，免费教科书政府采购应充分引入和培育竞争机制，严格遵循公开、公平、公正的原则，实行公开招标；对暂不具备公开招标条件的省份，可采用邀请招标、竞争性谈判，单一来源采购、询价的方式。然而，单一来源采购不是可以随意采用的，是要受到相关法律条款的限制的。《政府采购法》第31条规定，单一来源采购方式的适用要符合3种情形之一，一是只能从唯一供应商处采购的；二是发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；三是必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的。
如今，全国范围内拥有总发行资质的企业已有上百家，本项目显然不符合上述第31条中的任何一种情形，因此不应当采用单一来源方式采购。（作者单位：北京市众鑫律师事务所）