交易平台建设须保持集采机构独立性

聚焦公共资源交易平台建设·方案意见汇集③

交易平台建设须保持集采机构独立性

■ 本报记者 周琳娜 邢晓丹

“在国家顶层设计方案中，竟然没有对集中采购机构的法定特性进行回应。”反复研读国家发展改革委日前发布的《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案（征求意见稿）》后，干了十几年采购工作的某市政府采购中心负责人老张感到既意外又失望，“不提，是对集中采购机构这十几年作用的否定，还是刻意回避问题？但凡涉及政府采购，集中采购机构的问题就回避不了。”在老张这样的“老采购”眼中，这份《征求意见稿》存在“先天不足”。

自2010年年底公共资源交易市场改革在全国推行以来，广东佛山等地出现撤销集中采购机构的情况。这也是为什么《征求意见稿》中有关交易平台究竟是有形还是无形、政府采购是否要进场交易、集中采购机构何去何从等问题备受业界关注的重要原因。“事关1.6万从业者、2345家机构的去留问题，更重要的是，事关一个政府依法设立的单位法定职能发挥的问题。”网友“尼罗可”留言说。

全国人大机关采购中心主任程庆柏认为，公共资源交易平台只是一个“平台”，可以作为市场交易的场所，但场所不能取代一个法定机构的独立性。上海市政府采购中心主任孙昭伦表示，政府采购不能简单地“被并入”公共资源交易平台。在整个交易平台建设中，集中采购机构要保证相对的独立性、财政预算执行的配套性、工作的连续性和队伍的稳定性。

依法改革

集采机构独立性不容剥夺

集中采购机构究竟是一个什么样的机构？其定位和作用是什么？政府采购法第十六条对集中采购机构的体制作出规定，即集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。第十八条对采购项目的组织实施形式作出规定，即采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购。

在由财政部原部长项怀诚任顾问、原副部长肖捷主编的《政府采购法辅导读本》中，对上述条款有过明确阐述：我国政府采购实行的是集中采购与分散采购相结合的采购模式。从国际经验看，集中采购通常由集中采购机构负责组织实施。在我国，尤其是在政府采购制度刚刚起步和发展的情况下，设置集中采购机构非常必要。由集中采购机构承担集中采购任务，可以促进采购的专业化，更好地发挥集中采购的优越性。纳入集中采购目录的采购项目，是集中采购机构强制委托采购范围，通过“合零为整”，发挥集中采购的优势。

显然，集中采购机构的定位和作用已通过立法方式进行了明确。“纳入集中采购目录的采购项目，必须委托集中采购，这不仅是法律的强制委托，更是服务于我国政府采购保证国家和社会公众利益的立法目标。”深圳市财政委政府采购管理办公室汪泳说。

既然法律已明确了集中采购机构的定位和作用，对于《征求意见稿》未涉及集中采购机构问题应如何看待？中国人民大学法学院刘俊海表示，在没有修法的情况下，集中采购机构的独立法人地位不能被取消。国家信息中心助理研究员吕汉阳表示，在强调依法治国的今天，改革必须在法律框架下进行，法律未修改，集中采购机构的独立性就不能被剥夺。

然而，记者通过采访了解到，目前，我国部分地区在推进公共资源交易平台建设中取消了集中采购机构的独立主体地位，有些地方甚至改变了集中采购机构的“非营利事业法人”性质，因此造成职责不清、操作监管混乱的情形。吕汉阳认为，这种做法与现行法律是相违背的。

“凡属重大改革都要于法有据。”在今年中央全面深化改革领导小组第二次会议上，习近平总书记强调。国务院总理李克强在今年两会期间回答中外记者提问时明确指出，“对于政府部门来说，法无授权不可为。”遵循此原则，吉林省政府采购中心李国庆表示，在公共资源交易平台的构建过程中，政府部门必须依法行政，“创新改革应当在法律基本框架内先试点，再论证，后立法，然后施行，绝不能拍脑袋想当然，更不能站在部门利益的角度，不顾法律和国家利益行事。”落实采购政策

集采机构作用不容忽视

“政府采购是一个市场，是一个涉及公共资源的市场，但政府采购行为不仅仅是市场行为，更是一项发挥国家宏观调控作用的制度。”汪泳说，这在政府采购法第一条立法宗旨中已有明确规定：维护国家利益和社会公共利益。

针对这一条，《政府采购法辅导读本》写道：政府采购有着维护国家利益和社会公共利益的责任和义务，其行为要符合人民大众的意愿，应当在维护国家利益和社会公共利益方面作出贡献。这是政府采购的一个重要特征，它不同于一般商业采购活动，是政府行为，要体现国家利益和政策要求；同时，国家和政府可以通过政府采购制度的实施，发挥宏观调控作用。

自政府采购法实施以来，政府采购在鼓励节能环保、支持中小企业发展、促进经济社会协调发展等国家治理层面取得了突出成绩。而在此过程中，集中采购机构承担了采购政策落实、宣传的重任。

接受记者采访的多名政府采购从业者表示，集中采购机构承担的职能和发挥的作用不可与社会代理机构并论，政府采购更不可与一般公共资源交易并论。陕西省商洛市政府采购中心副主任李平指出，集中采购机构在项目实施中提供的是全程服务，从需求确定到验收，发挥的不仅仅是代理作用。而与进场交易的其他项目比较，集中采购机构是采购的具体操作机构，其他进场交易机构一般只提供平台作用，由各部门、单位在平台上实现交易。

而这些正是山东省济南市政府采购中心主任李深河认为政府采购与一般公共资源交易存在本质区别的原因。“简单地合并，会导致很多改革后遗症。”李深河说。

事实上，在性质、任务和作用等层面，集中采购机构与公共资源交易平台存在着诸多根本差异，这已成为共识。程庆柏认为，首先，场所是不能取代一个法定机构的独立性的。其次，公共资源交易平台更侧重于流程和操作，如果将集中采购机构划进公共资源交易平台、取消其独立性，那么，集中采购机构原有的政策性功能也将丧失。

据汪泳介绍，除我国外，几乎所有国家的集中采购机构都是行政机关，属于公务员身份。因为政府采购必须服从服务于国家宏观政策目标。如果集中采购机构被取消或简单地并入公共资源交易平台，只为交易活动提供场所、设施和服务，不仅不符合市场经济国家的基本规律，也不利于集中采购机构基本职能的发挥，直接影响政府采购对国家宏观调控的作用。

保持改革连续性

集采职能不容“悬置”

2013年，全国政府采购规模超过1.6万亿元，占财政支出的比重约为11.7%，占GDP的比重为2.9%左右。与改革之初相比，政府采购无论是规模还是范围，亦或在法制建设、交易的规范性、采购结果等各方面都取得了长足进步。而集中采购机构和队伍也实现了快速发展。截至2012年年底，全国县级以上共设立集中采购机构2345家，从业人员约1.6万人。多年来，全国政府集中采购金额占采购总规模的比重均在60%以上，政府集中采购的主渠道作用得到了很好发挥。此外，集中采购机构不断加强自身建设，强化采购效率和服务意识，优化业务管理流程，主导地位进一步突出。

从政府采购管理层面来讲，政府采购法设计的“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制和财政、审计、监察各司监管职能的框架已经建立，就保持改革连续性而言，推倒重来的意义有多大？“经过多年的探索和实践，我国政府采购已基本形成了一套完整的制度体系，其改革也已步入良性发展轨道。而集中采购机构在交易基础设施、业务操作规程和行业交易规范、人才、能力建设等方面都已走在了其他平台的前列。”某省财政厅政府采购监管处负责人表示。

“另外，近年来我国电子化政府采购发展迅速，融采购操作、在线交易、实时监管于一体的电子化政府采购平台已现雏形。目前，许多集中采购机构开发的政府采购电子化交易平台也已上线运行。”李国庆说。汪泳认为，在“管采分离”原则下，集中采购机构的优势显而易见，这也是政府采购区别于医药采购、工程招标等的突出优势。

“从经济学角度来看，推进公共资源交易平台的建设，其目的应该是实现规范统一的交易市场，以节约行政资源。然而，在政府采购领域，无视前十年改革的成绩，将一切推倒重来，不是与平台建设的目的相背离了吗？”某业内人士质疑道。

孙昭伦表示，公共资源交易平台的建设分为整合和建立两个方面，是一个有破有立的过程，在整合中建立，在建立中整合。整合建立公共资源交易平台,重点应是根据交易对象的特点分类细化各行业的交易规则并推进信息公开，在法律缺乏相应规定的情况下，不应涉及管理体制和各部门的职能整合。而在此过程中，政府采购不能简单并入公共资源交易平台。

调查问卷分析

《中国政府采购报》针对全国公共资源交易平台建设情况进行的问卷调查显示——

依法保留集采机构独立性是共识

■ 本报记者 邢晓丹 周琳娜

针对如何建立统一规范的公共资源交易平台，以及在此过程中如何考虑政府集中采购机构发展问题，《中国政府采购报》日前开展了一次问卷调查。此次调查共发出问卷50份，回收有效问卷40份，问卷覆盖省、市、县三级政府采购机构，涵盖建设现状、组织架构、整合形式、监管职能变化和集中采购机构的职权变化等问题。有效问卷涉及了15个省（自治区、直辖市）、12个市和13个县的公共资源交易平台建设情况，从有效问卷分析中看，依法保留集采机构独立性是共识。

交易平台建设尚未形成统一模式

在回收的40份有效问卷中，有23个地区的公共资源交易平台已经建设完毕，有16个地区正在筹备建立中，有1个地区明确表示目前暂不建立公共资源交易平台。

在23个公共资源交易平台已建立完毕的地区中，由当地政府作为交易平台主管部门的有18个，当地发改委作为主管部门的有5个。其中，实行“一委一办一中心”模式的有10个，“一办一中心”或者“一委一中心”模式的有8个，“一委一办”模式的有2个。可见，公共资源交易平台建设的主管部门和组织运行尚未形成统一的管理模式和运行架构。

此外，问卷显示，在上述23个地区，财政部门对政府采购的监管职能未发生变化，其中有18个地区为严格按照政府采购法行使政府采购监督管理职能，有5个地区实行多部门共同履行政府采购监督管理职能。

100%受访的改革地区认为机构独立才能实现法定职能

在23个公共资源交易平台已建立完毕的地区中，有12个地区仍保留集中采购机构的独立法人资格，占问卷样本的52%。其中有9个地区的原集中采购机构成为公共资源交易平台的下属单位，保留独立法人资格；有3个地区的集中采购机构只是进场交易，隶属关系和独立法人资格等均未发生变化。

仍保留集中采购机构独立法人资格的12个地区的问卷认为，此种模式能实现集中采购机构的法定职能；而其他11个未保留集中采购机构法人资格地区的问卷则统一认为，集中采购机构的法定职能只有在其拥有独立性的前提下才能实现。

95%受访者认为应保留集采机构独立性

在40份有效问卷中，有38位受访者认为，在公共资源交易平台建设过程中应该保留集中采购机构的独立性，占问卷样本的95%。

问卷样本反馈，依法行政是保留集中采购机构法人地位、保持其相对独立性的最主要理由，“法无禁止即可为、法无授权不可为”和“建立公共资源交易平台应以法律法规为前提”等观点成为共识。另外，部分问卷也反馈，从政府采购业务和流程规范、充分发挥政策功能、提升政府采购影响力、全面推进政府采购工作等方面来看，集中采购机构都应该保持相对独立、保留独立法人地位。

此外，2份认为集采机构可以放弃独立性的问卷给出的理由主要是，如果集中采购机构成为公共资源交易平台的一个部门、不保留独立法人地位，那么未来将给集中采购机构工作人员更大的上升空间和更多的发展机会。