美国联邦采购怎样扶持监狱企业

日前，财政部、司法部联合发布《政府采购支持监狱企业发展有关问题的通知》，我国监狱企业由此开始享受政府采购的优惠政策。而在政府采购制度较为成熟的美国，实行相关政策的历史已有80年之久。那么，美国联邦政府是怎样扶持监狱企业的，又开创出了一番怎样的景象？本报特刊发相关文章。

美国联邦采购怎样扶持监狱企业

在一个围墙高堵、铁丝网密裹的工厂，一群身着统一囚服的人正在像普通工人那样忙碌在生产线上。

这是监狱企业的一个典型画面。看起来它们与普通工厂没有什么不同，但在美国、意大利、澳大利亚、英国、新加坡等国家，特殊身份让它们拥有了超然地位——其生产产品享有政府定向优先采购的政策。尤其是在政府采购制度发展成熟的美国，监狱企业更是具有无法撼动的立法根基。但是，这种地位的形成不是顺理成章的自然生长，而是充满了博弈、挑战和未知。

三个人改变一项事业

1934年，一个下雨的清晨，美国联邦监狱局（BOP）局长贝茨和联邦劳工组织（AFL）主席威廉·格林一同出现在白宫的椭圆形办公室，坐在他们对面的正是美国总统富兰克林·罗斯福。一项重要的决策将在这次“三人会谈”的激烈争辩中破壳而出。

争论的焦点集中在监狱企业这一特殊的议题上。

历史由来已久。从20世纪的第一个十年起，一些监狱内设工厂出于改造在囚犯人、利用低廉的劳动力、增加监狱收入等目的，开始生产一些日常办公和生活用品，卖给联邦政府机构和私人。但这一做法受到了劳工组织的强烈反对和抨击，他们认为在囚犯人在极其恶劣的条件下工作，同时还抢走了守法公民的饭碗，并对某些产业造成了冲击。20世纪30年代的大萧条和由此产生的高失业率激化了这种争议。

在此背景下，BOP等部门开始积极谋划监狱企业的新出路，并精心提出一份改进建议，包括整合所有联邦监狱企业的经营管理、设立各方成员代表组成的董事会、产品仅限于定向销售给联邦政府机构、改善在囚犯人的工作环境和劳动报酬等。

应该说，这份建议的改进意味十分明显，但在提交国会后，依然遭到了AFL的强烈反对，推进工作一度陷入僵持。

不过，“强人政治”让这一局面出现了扭转。罗斯福对于联邦监狱企业话题和有关建议表现出了强烈的个人兴趣，随后便组织了载入美国监狱企业发展史册的“三人会谈”。经过会谈，罗斯福和贝茨化解了格林的反对意见，最终AFL撤回了其反对提议。

1934年6月23日，罗斯福签署了组建联邦监狱工业公司（Federal Prison Industries,FPI）的授权法，并于当年12月11日发布了6917号行政命令（Executive Order 6917），决定正式创建FPI。同时，该项命令还作出了以下几项重要决策：

一是设立由商业、劳工、农业、消费群体和联邦政府机构等代表组成的董事会，以确保FPI决策的代表性。二是明确以“国家使用”为蓝本的工作方案，FPI产品和服务的销售对象仅限于联邦政府部门和机构，禁止向私人市场出售，以避免对某个行业的私人市场销售造成冲击。三是给予在囚犯人重要的改造和技能培训。四是为在囚犯人支付合理的劳动报酬和津贴。五是FPI的销售利润将被存入一个循环基金，以用于资助其他监狱犯人改造等事项。

这些重要决策，在1948年修订的“犯罪和刑事程序”法案中，被编纂入内，有关FPI的属性、组织管理、新厂设立、监狱产品采购、资金管理、国会报告等详细规定，确定了监狱企业产品获得联邦政府优先采购的强制法定权力。

其中，有关政府采购的规定在其后被吸收编入1984年生效的《联邦采购条例》（FAR）。概其精要，主要有两项核心内容：一是采购范围的强制性。FPI制造的货物以及提供的服务会在清单中详细列举，联邦政府各个部门和机构应优先采购清单中的产品和服务。二是采购程序的非竞争性。凡是属于清单中的产品，只要其价格不高于市场价格，并能满足用户需求，联邦政府各个部门和机构应按照FPI规定的订购程序采购，无需执行竞争性程序。

这种基于立法的“超然地位”被美国人称为FPI强制源（FPI’s mandatory source）。

强制采购的挑战和松动

从1934年组建至今，FPI已走过近80年的历程。该公司在75周年时曾推出纪念特辑：“有围墙的工厂：75年的生活变迁”,将自己的履历描述为“一个真实的成功故事”。

为“成功”作注脚的是特辑中的以下描述:1977年，FPI拥有了自己商标名称——UNICOR，从此这一标志出现在各个联邦机构的办公室；每年，囚犯工人几乎贡献300万元美元的收入，用于履行其法院责令罚款、子女抚养费和受害者恢复原状等财务义务；  FPI近80％的收入被定向用于从私人企业采购原料、物料、设备和服务，并且从妇女、少数族裔、弱势群体拥有的小企业的采购金额比例超过60％；FPI继续拥抱和追逐其创始人在一个世纪前的理想，提供超过175个不同的产品和服务，涵盖超过400万平方英尺的生产空间，并再造了近22000个就业岗位，技术精湛的犯人工人正在建设一个更加美好的未来……

FPI的自我描述虽然极具煽动性，但围绕“强制源”的社会争论不仅从未削减，反而日益高涨。攻击的火力点主要集中在FPI与私人企业特别是小企业的不公平竞争。

事实上，作为一个自主经营、政府所有的企业，FPI的运营具有明显的集团化企业特质。它设有董事会，有自己的营销部门，还有自己的商标；截至2013年9月30日，在62所监狱设有78间工厂；业务覆盖服装及纺织、电子、办公家具、回收以及服务等五大领域。2005财年，其业务收入达到17.65亿美元，但绝大部分收入来源于联邦政府采购市场，其中有几个较大客户——国防部占59％，国土安全部占12％，司法部占10％，一般服务管理部门占6％，社会安全局占2％。

反对者认为，FPI盘踞了特定的联邦政府市场，不仅抢占了私人企业特别是小企业、弱势企业的政府采购市场份额，而且限制了某些特定行业的发展，夺走了守法公民的就业机会。

从本质上说，美国联邦的监狱企业采购政策，面对的也是政府采购经济和社会目标如何平衡的问题。出于为囚犯提供改造和培训机会、降低犯人复发犯罪、维持监狱组织更好运营等社会目标实行的“强制保护”采购政策，不可避免地要触及市场公平竞争、私人企业利益以及相关产业发展等经济性目标的实现。不得不说，即使是在政府采购制度非常完备成熟的美国，这依然是个难以处理的问题。

在强大的反对声浪中，联邦监狱企业立法层面的“强制源”不得不开始松动。

1988年，《反毒品滥用法案》（The Anti-Drug Abuse Act of 1988）出台。该法案规定，为缓解对私人企业的影响，FPI在批准现有产品扩张或创造新产品之前，应提供其对产业和劳动力自由产生影响的书面分析，并在适当的出版物公布扩张计划，征求各界对计划的意见。

然而，这一法案的明显指向是限制FPI产业扩张，并未触及“强制源”问题。真正发生改变则是十几年后的事情。

军事采购领域率先“发枪”。最具标志性的是2002财年国防授权法案（The National Defense Authorization Act for FY2002）第811条和2003财年鲍勃·斯坦普国防授权法案（The Bob Stump National Defense Authorization Act for FY2003）第819条，在美国人们通常统称之为第811/819条。根据这两条规定，国防部各机构在采购FPI清单中所列的产品时，要进行两个步骤的采购过程。首先，该机构必须进行市场调查，以确定FPI产品在价格、质量和交货期上是否可以与私人部门的产品相媲美。如果FPI产品不具有可比性，那么该机构必须使用竞争性程序采购；如果FPI的产品可以与私人部门相媲美，则可适用18U.S.C.§4124中的强制性规定。这两个条文，随后都被编入10 U.S.C.§2410n。

2008财年国防授权法案（the National Defense Authoization Act for FY2008 ）第827条进一步规定，国防部拟采购的产品，如果FPI的市场份额占比超过5％，必须使用竞争性程序。

民用采购领域的改变也在发生。2004年综合拨款法案（The Consolidated Appropriations Act of 2004）规定，2004财年期间，禁止任何联邦机构通过国会拨款资金购买FPI的产品或服务，除非其产品和服务能够被证明符合法律法规规定的物有所值原则（the best value）。由此，军事采购第811条/819条规定的两步骤采购，延伸到民用采购领域。2005财年综合拨款法案(The Consolidated Appropriations Act of 2005)在该条规定前增加了“2005财年以及每一个财年”的时间限定，从而使其成为一项常态化的规定。这也被视为旨在消除FPI强制源的开端。

按照美国联邦的立法规则，军事采购和民用采购的法案原则都毫无遗漏地被陆续编入FAR。

除了立法层面的改进，FPI董事会也主动地作出了改进，其中的一条重要举措是提高免于执行FPI清单的门槛值。2003年5月，门槛值由25美元提高至2500美元；2007年，又进一步提高到3000美元，即该标准以下的产品和服务不必优先从FPI购买。

FPI的未来

“强制源”的松动不可避免地影响到FPI的经营。

2013财年FPI经营年度报告显示，FPI遭遇了销售额连续第四年下降，并连续第五年经历净亏损。其销售收入已由巅峰期的近20亿美元下降到2013财年的5.3亿美元。FPI预计，2014财年及以后，FPI将面临联邦预算萎缩的额外挑战，从而进一步遭遇销售下滑和收入衰减的不利局面。

尽管如此，这并没有得到反对者的“同情”，抗议监狱企业采购政策的声浪依然没有平息，甚至一些具有影响力的美国媒体也加入其中。

《纽约时报》曾刊载文章称，聘用囚犯工作的FPI正在抢走私人公司为政府机构提供产品和服务的机会。同时，“如果中国这样做——让囚犯拿着低于平均水平的工资在监狱中工作，那么我们将会尖叫着说那是血腥谋杀的行为。”

该文章指出，虽然这家公司不被允许向私人部门出售产品，但法律通常会要求联邦机构购买该公司的产品，即使其产品从价格上来说并非最便宜的。目前一个由两党国会议员组成的联盟正试图提起一项法案，内容是全面改革这家公司的业务运营方式，提议取消其优先地位。

此起彼伏的反对声浪中，美国联邦监狱企业采购政策是否会作出进一步改变？正如一出美国好莱坞大片，它的结局给人留下了一个大大的悬念。

（易舟）

相关链接

美国国会关于联邦政府采购监狱企业产品的各项立法，无一例外都被编入《联邦采购条例》（FAR）中。透过FAR，联邦监狱企业的超然地位尽显无遗。

FAR第8.6子部分

从联邦监狱工业公司采购

8.601概述

（a）联邦监狱工业公司，也称作UNICOR，是一家哥伦比亚特区政府所有的自营公司。

（b）联邦监狱工业公司为联邦刑事和惩教机构的囚犯提供培训和就业机会，向政府机构销售其货物和服务（18U.S.C.4121-4128）。

（c）联邦监狱工业公司将采用使其供应的货物和服务多样化的方式，以便将对私营行业所产生的不利影响最小化。

（d）联邦监狱工业公司制造的货物以及其提供的服务在“联邦监狱工业公司清单”中详细列举，此清单可在http://www.unicor.gov中查阅，或者提交一份书面申请后查阅（地址是联邦监狱工业公司，司法部，华盛顿特区，DC20534）。

（e）鼓励各个机构尽可能采购联邦监狱工业公司的货物和服务。

8.602 政策

（a）根据10 U.S.C. 2410n和2005财年综合拨款法案（公法108-447）H部第637节规定，并且除本节第（b）款规定之外，机构须——

（1）在采购“联邦监狱工业公司清单”中列举的项目之前，应执行市场调查，以决定联邦监狱工业公司货物或服务是否可以同私营领域的货物或服务相比，并最能满足政府在价格、质量以及交付时间上的要求。这是依靠合同官自由裁量权做出的单方决定，18U.S.C.4124(b)中的仲裁规定在此处不适用。

（2）在市场调查之后，形成一份书面决定，阐述支持联邦监狱工业公司所提供的货物或服务在价格、质量以及交付时间等方面的理由。

（3）如果联邦监狱工业公司货物或服务可以同私营领域货物或服务相比较，除非根据8.604获得了弃权声明书，否则应按照http://www.unicor.gov所述的订购程序采购联邦监狱工业公司货物或服务。

（4）如果联邦监狱工业公司货物或服务在价格、质量和交付时间中的一个或多个领域内不能同私营领域货物或服务相比——

(i)应使用以下方式采购——

（A）竞争性程序（例如，6.102中的程序，第19.5子部分中的搁置程序，或者根据第13部分执行的竞争）；

（B）如果在多项授予订单合同下开立订单，则使用16.505中的公平机会程序。

(ii)在询价过程中包括联邦监狱工业公司，并且考虑来自联邦监狱工业公司的及时要约，以便根据货物或服务描述或规格和询价中的评估因素进行合同授予——

（A）如果可在政府采购信息访问点（FedBizOpps）查阅此询价相关信息，则没有必要向联邦监狱工业公司提供询价相关信息的单独副本；

（B）如果通过政府采购信息访问点（FedBizOpps）无法查阅此询价相关信息，则应向联邦监狱工业公司提供一份询价相关信息副本。

(iii)在使用根据第8.4子部分中程序发布的多项授予计划或者使用16.505中所述的公平机会程序时——

（A）请与联邦监狱工业公司沟通明确以下内容，包括货物或服务的规格、描述，以及供货来源评估标准及要素。由此，联邦监狱工业公司的要约可以与合同持有者或计划持有者使用同一标准进行评估，并且

（B）可考虑获取（原文为“考虑”）一份联邦监狱工业公司的及时要约；

(iv)向政府采购代理者确定的能为政府提供最优货物或服务的供应商授予合同，并且

(v)如果由于联邦监狱工业公司是竞争性询价的最佳响应者，而确定使用联邦监狱工业公司货物，应遵循http://www.unicor.gov处的订购程序。

（b）如果8.605（b）到（g）中所述的例外情况适用，则本节第（a）款中的程序不适用。

（c）在某些情况下，联邦监狱工业公司以及一家AbilityOne非营利参与机构生产同样的产品（见8.603），联邦监狱工业公司授予一次弃权声明书允许政府部分采购AbilityOne非营利参与机构生产的产品。当这种情况发生时，联邦监狱工业公司给予弃权的要求部分——

（1）须使用第8.7子部分中的程序从AbilityOne非营利参与机构采购；并且

（2）须不受限于本节第(a)款中的程序。

（d）同联邦监狱工业公司货物的价格、质量、特性或者适宜性相关的纠纷，除使用本节第（a）（1）款进行决定外，应依照18U.S.C.4124中所述的仲裁。法令规定，仲裁执行委员会须由美国联邦政府审计长、总务管理人和总统或者他们的代表组成。本委员会的裁决将为最终裁决，且对所有相关方都有约束力。

8.603 采购优先事项

联邦监狱工业公司和根据Javist-Wagner-O’Day法案参与AbilityOne计划的非营利机构可以生产相同的货物或者提供相同的服务。如果发生这种情况，订购办公室须根据以下优先顺序采购货物和服务。

（a）货物。

（1）联邦监狱工业公司（41U.S.C.48）。

（2）AbilityOne非营利参与机构。

（3）商业来源。

（b）服务。

（1）AbilityOne非营利参与机构。

（2）联邦监狱工业公司，或者商业来源。

8.604 弃权

联邦监狱工业公司可以从另一个来源对联邦监狱工业公司计划中的货物采购授予弃权声明书。联邦监狱工业公司的弃权通常有以下类型：

（a）当联邦监狱公司无法生产某项货物时实行总体、全面弃权。

（b）发布正式弃权以回应来自有采购需求的办公室、来自其他来源、来自“联邦监狱工业公司清单”上的未在一般弃权中涵盖的货物。机构须根据http://www.unicor.gov中所述之程序处理弃权要求。

8.605 例外

如果有下列情况，则并不强制从联邦监狱工业公司处采购也不须其出示弃权声明书

（a）（1）明确合同官确定联邦监狱工业公司货物或服务不能与私营领域货物或服务相比，不能在价格、质量以及交付时间上最能满足政府要求；并且

（2）货物或服务根据8.602（a）（4）采购；

（b）公共紧急状态要求立即交付或者履行责任；

（c）可以满足合理使用或者超额供应；

（d）货物或服务在美国境外采购和使用；

（e）采购金额总额为$3000或者少于$3000的清单上的货物或服务；

（f）有竞争力的基础（非强制性）上，如联邦监狱工业公司计划中所述，采购联邦监狱工业公司专门提供的货物；或者

（g）采购服务。

（贾璐编译）