何为政府采购需求管理？

需求管理专题探讨（2）

何为政府采购需求管理？

■ 本报记者 王童彦 贾璐 朱颖

“当别人想要一杯水的时候，你提供的不应是一杯咖啡。”在经济学的论著中，时常见到类似的比喻来说明需求分析和需求管理的重要价值。那么，政府采购需求管理与经济学上的需求管理概念是否一致？究竟什么是政府采购需求管理？

政府采购需求管理的特性

大多数人提到需求，都会首先想到消费者需求、客户需求等经济概念。实际上，需求和需求管理主要是经济学、工商管理学的概念：经济学中的需求是指在一定的时期，在一既定的价格水平下，消费者愿意并且能够购买的商品数量；需求管理是从客户或者消费者的角度出发，集中精力来估计和管理用户需求，以最低的成本最大限度地满足用户；从供应链角度来讲，其目的是以供应链的末端客户和市场的需求为核心，了解和掌握各种需求的来源和变化，在预定的计划下有效地利用各种资源，协调和控制这些需求，实现供应链上的供需平衡。

“需求管理是一个内涵确定的概念，用在政府采购上，似乎不太扣题。”海南菲迪克招标咨询有限公司彭时明表达了自己的观点：需求管理中，需求是确定的，管理是如何分析、理解和正确的实现需求，而政府采购需求管理则是要解决如何提出科学合理的需求的问题。

在专家看来，要正确认识政府采购需求管理，首先必须清楚政府采购的实质是一种委托代理行为，采购人并非是一个自然经济人，而是使用财政公共资金基于公共利益实现的需求代理人，这种需求与经济学、工商管理学中的需求有本质上的不同。中国人民大学公共管理学院副教授王丛虎认为，政府采购的需求与一般的需求主要有两方面的不同：一是需求代表者不同，工商管理中，客户或消费者的需求就是本身的需求，而政府采购需求是一种转委托行为；二是需求表达的客观性、真实性不同。工商管理中，客户的需求表达相比较而言更加客观、真实，而政府采购的需求代理者未必能客观表达被代理人的需求。

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长羌建新认为，采购单位的需求操作是委托具体的个体完成的，由个体使用公共资金，在缺乏有效监督制约机制下，很可能造成“花别人的钱为自己买东西”，这就需要对采购单位采购需求提出、论证、执行等进行规范和管理。

政府采购需求与经济学、管理学概念中的需求在本质上的不同，也决定了政府采购需求管理的不同特点。王丛虎认为，第一，目的不同。工商管理中的需求管理是以全面满足客户需求为导向，并以此为目的展开相关的一系列管理活动；政府采购的需求管理则是以使采购人（客户\消费者）客观、真实表达需求为目的展开。第二，过程不同。工商管理的需求管理是以最大限度满足客户需求为最终目的，厂商进而预测、分析、评估、计划和监测客户的需求，以合理安排生产、销售、运行等一系列生产过程；政府采购的需求管理则应以掌握采购人客观、真实的需求为目的，而由财政及相关部门严格审核采购人的采购预算展开。第三，需求管理手段不同。工商管理的需求管理以满足和激发其客户的需求为宗旨，以采取市场化、竞争性手段为主；而政府采购的需求管理则以合理控制和真实表达需求为目的，进而采取的主要控制、监督和评估的行政性手段。

需求管理即标准管理

经济学、工商管理学的需求管理，主要由需求预测、需求计划、需求分析报告、需求监控与关键绩效评估等部分组成。最理想的需求管理要求企业根据用户的具体需求，而不是根据市场的预测制定生产计划。那么，政府采购需求管理主要包括哪些内容？对于这一问题，不同的人有不同的答案。

与理解其他概念一样，业内人士也习惯从广义和狭义的两种角度来理解需求管理。“广义的需求管理指与采购结果相关的政府采购活动；狭义的需求管理是指采购人对采购对象的要求，包括对政府采购和供应商的需求，具体为资格条件、评审标准和方法等方面。”上海市政府采购中心综合管理部副部长徐舟认为。

也有人认为，广义的采购需求管理应包含需求的提出、审核、落实、执行、反馈、评价等内容。“这就要求：一是提出需求要合法。政府采购需求的提出都要依据《预算法》《政府采购法》进行申报、审批。二是明确需求要合规。政府采购的需求应符合政府采购有关规定，特别需体现出政府采购的政策功能。三是落实需求要合时。需求应该保障采购人正常的运行需要。”江苏省政府采购中心副主任龚云峰如是说。

“政府采购需求管理的方法论，就是要走专业化的管理之路。”彭时明认为，政府采购需求管理的内涵是对具体采购项目的采购标准的管理，包括标的物的技术指标、质量要求、规格等级、功能配置和对应预算的管理。

“需求管理是一个管理过程，也是一项工程。”王丛虎对记者说，需求管理是系列过程，也是完整的循环，既包括编制采购预算、申请和审批采购计划、需求论证、制订需求标准化范本等内容，也包括对不同类目，比如货物、服务、工程不同类目需求的划分和标准化建设。

“政府采购需求管理从应用领域上可分为3类：一是公共需求，二是专业需求，三是政府办公需求。”黑龙江省政府采购中心主任张永平认为，公共需求采购应着眼于公共安全、节能环保、质量、实用、长效、不浪费资源，立足于使用国货。专业需求采购分为特种专业需求和一般专业需求采购：特种专业需求采购，如大型医疗设备、专业检测设备等，应着眼于高精尖科技、使用成本、品质保证、使用周期等，以国货为本，辅以高科技的进口产品；一般专业需求采购，能满足专业要求、后续使用成本低、质量保证等，立足于使用国货。政府办公需求，应着眼于满足办公要求，低碳节能环保，执行相关政府办公用品配备标准，保证绝对使用国货。

而一位不愿具名的实务专家表示，科学的需求管理至少应该包括:一是科学的需求说明，即准确地说明需要什么。二是需求论证，对于所采购的功能，通过论证，确认是否的确为履行公共职能所需要。三是需求的整合与规划，有些需求可能的确需要，但是，可能存在部门内部、多部门之间的重复采购，通过整合与规划，可以减少不必要的过剩的采购。