监管并不是简单的审批

监管并不是简单的审批

——从采购方式审批谈政府采购监管理念创新

■ 邸伟

实践中，核准政府采购方式是不少地方的政府采购监管部门日常履职的一项重要的监管职能。在这种管理模式下，需要采购人先依据批准的采购预算向财政部门申报采购计划，财政部门根据项目情况或者依采购人申请确定具体采购方式，采购人按照财政部门核准的采购方式实施采购。

虽然这种对采购方式的审批可以从程序上避免采购人滥用采购方式和故意规避招标等情况发生，便于监管部门对采购项目的源头规范，但是从法律的角度看，却存在着法律依据不充分的问题。《政府采购法》明文规定只对三种情形下的采购方式进行审批：一是纳入集中采购目录，属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购（第十八条）；二是达到公开招标限额，因特殊情况需要采用公开招标以外采购方式的，需经设区的市、自治州以上财政部门批准（第二十七条）；三是招标采购废标后需要采用其他方式采购的，需经设区的市、自治州以上财政部门批准（第三十七条）。通过上述法律条款可以看出，法律所设定的采购方式审批是基于特定条件下的例外性审批，而非一般性审批，因此财政部门对采购方式普遍性审批的做法与《政府采购法》的精神相冲突，是一种“合理不合法”的管理方式。

采购方式审批看似是小事，却在一定程度上折射出当地的政府采购的监管理念。在当前简政放权的背景下，笔者特提出以下建议：

首先，监管部门要适时转变管理方式。具体来说，一是要“肯放”，头脑中既要破除“审批万能”的落后意识，更要防止“审批利益”的思想腐蚀，充分认识到政府职能转变和简政放权的重要性，自觉适应行政体制改革发展形势。二是要“真抓”，坚持有所不为的同时必要有所为，具体说就是将监管的触角深入市场真实环境当中，把监管的重点放到社会反映强烈、对财政资金使用和行业正常秩序造成危害的环节上来，发现问题就必须叫停处罚，以重典治乱的决心，切实维护政府采购的三公。三是“会管”。要避免“不审批就没法管”的错误认识，积极发挥主观能动性，勇于创新政府采购的管理方式。这既需要监管部门自身管理素质和管理水平的提高，同时也要自觉树立市场、开放、科技和法治的思维意识，积极出主意、想办法，创造性的发挥监管职能，以弥补政府采购制度建设的先天不足。

其次，要加强政府采购市场建设。要尽快加强对政府采购市场规范性的建设，建立健全政府采购市场自我运行、自我管理和自动正向调节机制，做到让政府的归政府，市场的归市场，实现真正意义的管理分离机制。这其中最重要的是要充分发挥集中采购机构的积极性，重点强化其两方面功能：一是引导示范功能。政府集中采购市场是政府主导建立的成形规范的交易市场，理应在构建市场秩序和发挥市场机制作用上起到带头示范作用，监管部门可以通过扩大集中采购市场份额，提供面向市场对象的优质公共服务等措施进一步增强其对分散采购市场的引导力，强化正向市场价值观的建立。二是协同管理功能。各级政府集中采购机构是集中采购市场正常运行和规范运行的管理主体，完全可以从事对具体采购项目采购方式把关以及采购信息发布等市场管理行为。对于不符合市场普遍规则要求的要么不准其进入市场内实施，要么作为特殊情况先到监管部门进行例外审批，在此基础上监管部门进一步加强对集中采购机构市场管理行为的监管。如此既能保证市场正常运行，又同法定的管理职责不冲突，实现市场与政府的有效衔接。

最后，深化政府采购管理改革。减少政府采购审批式管理一靠市场机制自身的完善性，二靠财政整体改革配套性。我国政府采购经过10余年的发展，市场基础的作用还很不牢固，特别是《政府采购法》本身对于行政监管缺乏明确有力的规定，公共财政体系改革还很不健全，再加上地区发展不均衡、基层力量不均衡的情况比较普遍，很多地方政府采购监管实际已经处于被架空的尴尬局面。在现有外在约束下盲目减少行政干预，则一定程度是对政府采购活动的放任自流，容易进一步扩大政府采购监管空白。因此，必须积极深化政府采购管理改革工作，在大力推进改革的同时相关法律制度建设必须同步跟进以巩固取得的成果。同时在市场发育不成熟的情况下，法律应明确赋予监管部门相应的权限职能，使得监管部门在有法可依的前提下弥补规范空白，协调市场和行政两种资源力量，推进政府采购事业的良性发展。

（作者单位：河北省财政厅）