从制度和技术层面解决“高价采购”问题

从制度和技术层面解决“高价采购”问题

——我国政府采购的国际借鉴和政策建议

■ 翟建勇

《政府采购法》实施10余年来，我国政府采购的规模和范围逐步扩大，制度日益完善，经济和社会效益大幅提高，但与欧美国家上百年的政府采购制度建设历史相比，我国政府采购制度发展的时间较短，在制度化建设、标准化建设和信息化建设方面还有一定的提升空间。

建立全方位的评估机制

国际上并没有独立的招标投标法，对西方人来说，招标投标法几乎等同于政府采购法。目前国际上影响较大的采购规则主要有世界贸易组织《政府采购协议》（GPA）、联合国国际贸易法委员会《公共采购示范法》（以下简称《示范法》）、欧盟《公共采购指令》以及世界银行和亚洲开发银行分别制定的《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》、《亚洲开发银行贷款采购指南》（以下统称《采购指南》）等。

世界银行和亚洲开发银行贷款组织是国际上对招标投标的影响最大的两个国际组织，主要是以招投标形式进行项目采购，并以项目形式推动采购原则和采购规则实现跨国界普及和推广，其对借款国在采购方面的指导体现为两个层次：一是采购的原则和规则，主要体现在《采购指南》中；二是招标文件及合同范本。

《采购指南》虽然主要规范利用其贷款进行采购的行为，不具有完备意义上的政府采购国际规范的性质，但其对如何规范公共资金的有效使用具有极强的启示意义。比如，中国海洋石油总公司目前经常采用的邀请招标两步开标法和招标文件范本，就是充分借鉴了《采购指南》。

《采购指南》中规定了4种招标方式：一阶段单信封招标程序、一阶段双信封招标程序、两阶段双信封招标程序、两阶段招标程序。随着政府采购项目类型的日趋复杂，建议能借鉴《采购指南》中的多种招标程序，以满足不同类型项目招标的需求。

应该讲，十多年来，我国政府采购成效显著，相关的政策配套也在逐步完善，不过媒体曝光政府采购中仍存在“豪华采购”、“高价采购”等现象，可见政府采购的制度和政策的完善仍有较大空间。

很多专家认为“豪华采购”的背后是政府监管机制的缺失和需求的失控，“高价采购”的背后是“协议采购”变身为“关系采购”，这些问题归根到底是由现行政治体制下管理机制不足和权力滥用导致的，因此现阶段应逐步完善管理机制。

一是建立采购绩效的评估机制。这项评估机制要求当每一个政府采购项目完成时有第三方评估机构对采购绩效进行评估，评估的结果作为项目验收的重要因素之一。评估的重点应该是基于需求分析，对初始的采购目标、方案进行核实和评估，积累评估的经验并提出相应政策措施。比如某项目经评估后如存在豪华采购的现象则会影响项目的顺利验收。

二是建立对政府采购相关法规和政策的评估机制。主要评估政府采购相关法律法规、制度和政策的有效性、公平性等方面，结合采购实践、绩效评估结果等情况对政府采购管理部门提出政策建议。政策建议要注意评估政策形势、内外部环境、政策实践等因素的影响，比如GPA、十八大会议精神等对政策环境的影响。

三是建立对政府采购利益相关方的评估机制。这项评估机制主要包括对项目采购过程中的采购人、采购代理机构、供应商等相关方行为的评估，以及相关方行为对采购绩效的影响的评估。比如对供应商应着重在企业规模、实力、信用等方面的评估，对采购代理机构应着重在信用体系、职业道德、业绩能力等方面的评估。建议对评标专家建立定期评估机制，对供应商建立全生命周期的评估机制，对采购代理机构建立信用体系和职业道德的评估机制等，这些机制都是政府采购风险管控机制的重要组成部分。

总体而言，政府部门推动全方位评估机制的建立，实现评估制度化，是提升政府采购管理水平的重要举措。

加强电子化、标准化体系建设

党的十八大将信息化作为推进我国经济结构战略性调整的重要内容，要求大幅提升信息化水平，推动信息化和工业化深度融合。与传统的政府采购相比，政府电子采购在提高采购效率、降低采购成本、推动阳光采购、预防腐败、促进制度创新等方面具有重要意义，对于时下媒体曝光政府采购中存在“豪华采购”、“高价采购”等现象的规避也有一定的遏制作用。

在电子采购领域，韩国在法律制度、管理体系、组织方式、系统建设等方面，采取了诸多富有启发意义的举措，比如其政府采购法律制度比较完善，由总统特别委员会牵头推进，采取全国大统一的模式，集中度超过70%。格鲁吉亚的政府电子采购的改革进程和效率较高，仅用了一年时间就完成从纸质招标到完全采用电子招标，且预算资金的节资率达到15.5%。其标准化建设从招标开始着手，重在简化流程从而快速实现信息化，并充分发挥阳光采购对反腐的杀伤力。

这些国家的经验表明，系统的实施范围越广，在建立透明度、实施采购改革、降低采购成本、建立监测和报告功能等方面产生的效益也越大。若能跨部门、跨级别、跨地域建成统一系统，可以最大限度地减少重复工作，大大提高公共采购政策的贯彻力度和公共支出的管理水平。

当前我国政府电子采购的发展如火如荼，各地政府普遍重视，积极参与政府电子采购的相关工作，建立相应的信息化工作领导小组来推动信息化工作，但总体来看，电子采购仍存在各地政府采购平台各自为政、标准不一等问题。

为加快我国政府电子采购信息化的进程，笔者提出如下政策建议：

一是尽快完善政府电子采购相关法律法规和政策措施。出台完善的法规和政策是为了保障政府网上采购的健康发展，避免由于缺乏适合的法律保障体系而导致网上采购风险的增加。应尽快出台《政府采购法》的相应配套法规和地方部门规章措施，基于绩效评估体系的实践结果进行分析，逐步规范政府采购的政策体系。

二是加强政府采购专业化人才的培养。在招标投标领域，国家已经推行招标师职业水平考试制度，此项举措对加强招投标领域人才道德素质、职业水平起着积极作用，招标师的职业培训对专业化人才培养的可持续起着积极意义。随着GPA谈判的推进，国际上政府采购规制的逐步增强，政府采购主管部门也应统筹考虑，借鉴招标师职业水平考试的经验，加快政府采购专业化人才培养的制度化建设。

三是建立科学的政府采购绩效评估体系。良好的采购绩效评估体系有助于我国政府采购项目在实践中逐步查找问题，实现管理提升。以某政府电子采购系统为例，一项系统的投入花费了财政资金，可以通过绩效评估体系评价系统资金投入的成本效益，总结电子采购系统的建设、运营和管理的成功经验，用于指导和帮助其他政府电子采购系统的建设，也为以后类似的系统提供有效借鉴。

四是加强政府电子采购的标准化建设。政府采购电子化，需要政府采购本身的规范化和程序化，需要建立一套统一的标准。比如要建立电子采购系统中供应商数据库和商品数据库，需要供应商和商品数据的标准化，此外还包括信用体系、认证体系、数据库资料的标准。如果各地政府开发系统都设计出自己当地的标准，这种情况下势必造成资源的浪费，导致各地电子采购系统彼此成为“信息孤岛”，从而使政府电子采购的统筹协调发展陷入困境。

五是将政府采购的体制改革、管理机制建设和电子化相结合。政府电子采购的完善归根到底需要逐步完善政府采购的体制和机制，十八大报告提出要继续积极稳妥推进政治体制改革，因此政府电子采购要根据我国政府采购改革的进展，与时俱进，逐步进行电子采购系统的设计、开发及应用，从而不断完善。同时，要加强对政府电子采购的研究和规划，建立政府改革和电子采购建设良性互动的机制，从而逐步推进体制机制和电子采购的协调完善。

（作者系中化建国际招标有限公司总经理）