形成价、税、财通盘协调配套的新一轮改革

形成价、税、财通盘协调配套的新一轮改革

——十八大后宏观经济形势与公共财政配套改革分析

■ 贾康

我国宏观经济运行在2012年可如愿实现7.5%以上的经济增长目标，在2012年第四季度走势企稳回升的惯性与一段时期以来“稳增长”政策措施的效应可望继续显现这两方面的叠加作用下，估计2013年第一季度的宏观经济指标将比较好看。2013年，作为党的十八大后第一年，国民经济的增长将比2012年更显乐观，预测全年达到8%以上。中央经济工作会议提出加强完善宏观调控,夯实农业基础,加快调整产业结构,积稳推进城镇化,加强民生保障,全面深化改革、坚定不移扩大开放6大任务。估计2013年整个年度的宏观政策框架也将延续积极财政政策与稳健货币政策的组合搭配，财政年度预算安排仍将有较可观规模的赤字，并将继续强调结构性减税和“营改增”等改革举措。财税政策调控将着力服务于十八大后新一轮发展和改革高潮的平稳展开。

十八大报告明确要求：加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度，建立公共资源出让收益合理共享机制。在十八大精神指导下，我国新一轮财税改革势必需要加快推出，而我认为，这项改革也势必联系其他一些重要方面而形成价、税、财、金融等通盘协调配套的新一轮改革。

学习贯彻十八大精神，首先要充分领会党的新一届领导集体业已释放的推进改革信号。习近平总书记新近在广东考察时指出：现在我国改革已进入攻坚期和深水期，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革。改革开放是决定当代中国命运的关键一招。我们要坚持改革开放正确方向，敢于啃硬骨头，涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱，要“在深入调查研究的基础上提出全面深化改革的顶层设计和总体规划”。李克强同志新近在综合改革试验区工作会上的讲话中指出，改革是中国最大的红利，改革的空间潜力仍然十分巨大，让人民过上更加美好的生活必须通过改革开放；改革中要打破固有利益格局调整利益预期，既需要政治勇气和胆识也需要智慧和系统的知识，既要有顶层设计又尊重基层的首创精神，既要先行先试又要依法办事；不干，可能不犯错误，但要承担历史责任。

在承担历史责任加快财税改革的视角上，我们亟有必要结合局部与全局、过去与未来，作一全面考虑。财政的问题，实质是公共资源配置体系与机制的问题。正因为财政是一个“以政控财、以财行政”的分配体系，所以与公共权力主体的系统化改革息息相关，因而也和整体资源配置机制的改革息息相关——句话：财税改革密切联系战略和全局。上世纪80年代我国以财政体制为改革突破口，“分灶吃饭”；1986年又正面设计“价税财联动”配套改革，但其后由于种种主、客观原因而搁浅。1994年的财税配套改革具有里程碑意义，使上世纪80年代已反复探讨的价税财联动改革，在价格调放基本完成于“治理整顿”低通胀期之后，又乘邓小平南方谈话的东风，推进到打造与市场经济相匹配的以分税制为基础的分级财政体制和多税种复合税制，从源头上不再按行政隶属关系组织财政收入而是让各种各类企业依法纳税、公平竞争，从而正确处理政府与企业、中央与地方两大基本经济关系，构建宏观间接调控为主的框架，促成了此后延续至今的我国国民经济的活力释放和又好又快发展过程。

但在我国经济仍具黄金发展期特征的同时，要看到伴随而来的矛盾凸显的挑战和压力，财政方面，省以下体制一直未进入真正的分税制状态，基层财政困难、大量隐性负债和短期行为明显的“土地财政”偏颇，引起广泛诟病，为化解矛盾、真正转变和优化政府职能，服务又好又快发展，需强调财政体制的扁平化、县级财力保障、地方税体系建设、转移支付改进、预算的透明、规范和民主化、法治化都势在必行。而且现实生活正在呼唤新的一轮价、税、财配套改革。在我国一般商品价格已由市场决定的情况下，当前在资源产品价格、不动产价格等方面，仍然存在着严重的比价关系不能理顺、价格形成机制扭曲问题，愈益形成对国民经济的负面影响，最突出的例子是社会再生产“命脉”层面“从煤到电”的配置机制扭曲，比价关系不能反映资源的稀缺性和不能有效形成产业上、中、下游全程各相关主体的节电、节能、降耗、低碳发展的内在激励。与此同时，从资源开发到社会总产品分配中的重要制度——地方税体系和地方政府阳光融资制度建设严重滞后，省以下财政分税制迟迟不能落实，成为政府职能转换、行为优化方面的明显障碍，基层财政困难、地方大量隐性负债、过度依赖“土地财政”等为人们所诟病的问题，都与此有关。

显然，在随十八大而来的新的发展阶段上，需要以更大的决心和勇气不失时机地大力优化我国发展改革的顶层规划设计，抓住基础品价格机制、税收制度、财政体制等重点，实施通盘设计的配套改革，并以利率市场化、资本市场发展健全等金融改革事项相呼应，使生产要素配置合理化。新一轮价、税、财配套改革中，“营改增”改革将在减轻税负、推动产业结构优化和提振消费、提升经济增长质量方面产生深远影响；资源税改革有望成为我国基础品价改和电力体制改革攻坚克难的重要切入点并长远产生节能降耗的杠杆作用；房产税改革试点适时扩大范围将引致地方税体系框架建设及其配套改革事项的一系列积极拓展，并在房地产调控、收入再分配优化等方面产生正面效应；个人所得税分步走向“综合加分项扣除”模式的改革，也势在必行，并将成为我国打造现代税制中直接税制度从而调节分配促进社会和谐、共富的重要改革内容之一；而以省以下财政真正进入分税制为重点的财政体制与行政框架扁平化和政府职能的进一步转变，必将降低行政成本，优化财政支出结构和更好地释放千千万万市场主体的创业创新活力，缓解资源环境、人际关系等方面的矛盾约束，进一步打开我国未来可持续地高速、高质发展的潜力空间。

从考虑深化改革、兴利除弊的思路上看，需指出一个重要的着眼点：市场经济是法治经济，在公共资源配置上，必然要求规则统一，各种以“因地制宜”、“灵活务实”为名要求体制问题“一事一议”、“一地一议”式的制度安排，一定是滑向设租寻租的、潜规则的、人治的制度，是会导致践踏规则的不良制度。经济社会转轨过程中扑朔迷离的现象和复杂的现实矛盾，要求我们以清醒的头脑抓住财税体制问题的实质，坚持1994年财税改革的基本制度成果和坚持与健康市场经济的配套方向。

公共财政改革还必然要求在管理机制层面推进创新，包括全口径预算管理、财政收支绩效考评和深化政府采购制度改革等。

政府采购改革已取得显著成绩，同时也面临一些挑战和值得重视的问题。在提高资金绩效、促进采购支出运行廉洁和发挥政府采购政策调节功能方面，需要进一步总结经验，通盘规划。消除扭曲，矫正某些“穿新鞋走老路”偏差，将管理创新与现代信息技术创新结合，提升运行质量，使阳光采购、高效采购、功能采购名副其实。

（作者系财政部财政科学研究所所长。本文为作者在中国政府采购高峰论坛2012上的发言内容）