财政部门主体监管地位不能动摇

财政部门主体监管地位不能动摇

■ 宋宝泉

把握财政性资金运行全生命周期和政府采购全生命周期原则，建立健全以财政部门全流程监管为主导、以审计部门审计监督和监察部门党风政风纪律监督为支撑的监管机制，构建规范、完善的监督管理体系，不断提高政府采购的科学化精细化管理水平。这是政府采购监管应当坚持的方向。

政府采购是财政支出的重要组成部分，是源头防腐的重要措施。政府采购制度改革是财政支出改革的重要内容，政府采购政策是推动经济社会发展的重要调控手段。针对当前有些地区和部门推行招标投标统一监管平台的现象，笔者认为，不应排斥关于其他监管方式的探索，但在政府采购监督管理活动中，财政部门在法律框架下的主体监管地位，不能缺位只能加强。反之，如果脱离法律实际，搞任何无法律依据的创新做法，都是无源之水、无本之木，都难以生存和发展。

不能用行政权力割裂政府采购全生命周期

公共财政支出管理有一个预算编制、政府采购、资产管理的全生命周期，有其自身的内在规律。这种规律就是任何一笔财政性资金的支出，都要有经过人大批准的预算；任何一笔预算资金的实物化，凡属于集中采购目录以内或限额标准以上货物、工程和服务的项目，都必须经过政府采购程序；任何使用财政性资金，经政府采购获得货物、工程和服务，凡属于资产管理范畴的，都必须纳入资产管理，任何再想获得货物、工程和服务的行为，都必须经资产管理部门审核后编制预算。

政府采购作为公共财政支出管理的重要内容，在预算执行管理中处于承上启下的关键位置，也存在着一个规律性问题。政府采购作为财政性资金执行的延伸，存在一个全生命周期的管理，即通过政府采购预算编制、计划审批、采购执行、履约验收、国库集中支付、资产配置和管理、绩效评价等环节再回归到指导政府采购预算编制这样一个全生命周期的循环。全生命周期的管理理念体现了政府采购的科学化精细化管理要求。

在政府采购全生命周期的运行机制中，政府采购的每一个环节都以前一个环节为基础，并决定着后一个环节的开展。同时，后一个环节又验证了前一个环节的科学与否，整个生命周期呈闭合循环的“圆”形，各个环节环环相扣，互相依存，不可分割。按照财政性资金和政府采购全生命周期的管理要求，政府采购的整个流程不可分割，必须由政府采购监管部门按照《政府采购法》的规定实施监管。

目前一些地区将政府采购纳入统一监管平台，将同属于一个有机整体、不可分割的政府采购主要环节的监督管理权，从财政性资金管理和政府采购全生命周期管理权中分离出来，由其他部门监管和执行，闭合的“圆”便开了口子，监督管理也脱离了《政府采购法》的法定主体和程序，致使财政资金的使用安全、政府采购操作环节及相关从业人员的行为等都缺乏有力的监督。这种人为割裂《政府采购法》规定的监管主体和政府采购全生命周期的做法，不仅没有法律依据，还存在着新的“管采不分”隐患，更不利于政府采购制度改革的健康发展。

确保财政部门主体监管地位不动摇

众所周知，政府采购监管要以法律为准绳，科学规范，做到符合财政性资金的管理要求和政府采购的运行规律，并在实践中不断完善监管机制和制度。

财政部门依照《政府采购法》的相关规定，对使用财政性资金的政府采购活动进行全方位、全流程监管，这是依法采购的必然要求。在政府采购监管工作中，要确立财政部门依法主体监管的地位，在法律框架下履行监管职责，做到既不缺位也不越位。

政府采购监管部门和招投标管理部门应按照《政府采购法》和《招标投标法》的相关规定，组成共同监管的模式，即财政部门对政府采购项目执行过程负有主体监管的职能，招投标管理部门负有辅助监管的职能，主体监管和辅助监管并举。也就是说，在整个政府采购活动中，使用财政性资金、采购属于集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务，财政部门要进行主体监管，招投标管理部门则依据法律赋予的职能进行辅助监管。

在政府采购预算编制、计划下达、方式审批、信息公告管理、评审专家管理、投诉处理、监督处罚等流程中，财政部门处于全程主体监管的地位，招投标管理部门则在政府采购项目的招标、投标、开标、评标、定标和评标委员会的组成等操作过程中，处于辅助监管的地位。两者属于主体与辅助、全程监管与阶段辅助的关系。两者关系的定位，不影响招投标管理部门对除政府采购活动以外的其他市场交易买卖等招投标活动的监管职能。

政府采购不是一种纯市场交易行为

政府采购环节不仅涉及财政资金管理的政务要求，而且涉及财政资金使用的商务要求。虽然通过市场的公开、公平、公正竞争，采购到了物有所值的货物、工程和服务，但还有许多货物、工程和服务是通过市场采购不到的或者说是实现不了的。所以，政府采购与纯市场商务交易行为的一个最大不同之处，就是政府采购具有促进社会经济发展的政策功能和宏观调控作用，它是国家宏观经济调控的重要措施之一。

其一，政府采购可制定促进国家经济社会发展的制度和措施。政府采购可制定出台支持和扶持中小微企业发展和使用节能、环保等产品方面的制度，为采购国货提供政策支持。政府采购可在加强政府采购管理、规范采购行为、实施集中采购、落实采购政策等方面充分发挥财政政策的功能、有效提高财政资金的使用效益、为促进国家经济社会发展目标的实现做出积极的贡献。

其二，政府采购是中小微企业成长的助推器。政府采购可制定使用节能、环保产品的倾斜政策和强制性措施，来支持中小微企业的发展。如把节能、环保产品列入强制采购、优先采购目录之中，从而对节能、环保和中小微企业的发展起到良好的带动和引导作用。

其三，政府采购的政策功能引导着供应商的经营和成长。通过政府采购手段引领市场的潮流与方向，可使参加政府采购的供应商从产品、技术、服务、价格等多个维度做到有章可循，让供应商更好地履行社会责任。

政府采购犹如一块金字招牌，许多国内中小微企业的产品进入政府采购市场后，不仅企业销售业绩大大提高，而且在政府采购市场中更好地向采购人展示了自身的品牌、实力和信誉度。

其四，政府采购是维护国家利益的重要屏障。保护本国民族利益是国际惯例，国家可利用政府采购手段和国际通行的壁垒保护政策，就像欧盟、美国不开放有些政府采购市场一样，我国也可为了国家利益，不开放有关涉及国家核心利益的政府采购市场。政府采购就像一双巨手，关键时刻为维护国家利益筑起安全防线，以实现国家预定的经济发展和政策目标。

上述几方面都是纯市场交易行为无法实现的。

创新监管方式应该依法进行

现在有些地方不仅将已经实行“管采分离”的集中采购机构纳入公共资源交易中心，而且还将政府采购监管职责纳入统一监管平台。这种做法既不符合《政府采购法》的相关规定，也不符合财政资金管理的实际，应该缓行。

创新是为了更好地开展工作，是改革持续前进的不竭动力。在深入推进政府采购制度改革的过程中，应鼓励和支持各地结合本地实际积极创新，但任何一项改革和创新都应在法律框架内进行，都应该符合事物发展的内在规律和资金管理的要求。道理很简单：依法才是创新的根本，否则再新的做法也难以在实践中获得可持续发展的空间和动力。

将政府采购监督管理权赋予财政部门，不仅符合《政府采购法》的规定，也符合加入WTO《政府采购协议》（GPA）谈判、与国际接轨的需要，更是我国政府采购制度改革与发展的客观要求。因此，财政部门实施对政府采购活动的监管是有法理依据的。

无论是从《政府采购法》赋予财政部门监督管理职能的规定看，还是从财政性资金管理全生命周期和政府采购全生命周期的科学角度看，主动监管都是财政部门依法行政的内在要求。所以，财政部门应以一种更加积极的态度，变被动监管为主动介入，加强对政府采购活动的监督管理。

需要强调的是，集中采购机构不管以何种形式存在，它与政府采购监管部门都是紧密相联的，集中采购机构不是一个市场化的交易平台，而是非营利性的事业法人单位，是利用市场机制完成财政资金支出程序的延续场所，是财政预算支出的重要场所，是一个使纳税人的钱发挥最大效益的平台，不能将其与有买有卖、纯市场交易的资源平台相提并论。

（作者单位：安徽省财政厅政府采购处）