GPA谈判给国内制度发展带来什么

GPA谈判给国内制度发展带来什么

本期嘉宾：

对外经济贸易大学中国WTO研究院副院长 屠新泉

中央财经大学财政学院党总支副书记 姜爱华

上海市财政局政府采购管理处副处长 王周欢

国家信息中心助理研究员、博士后  吕汉阳

主持人：本报实习记者  耿丹丹 程红琳

屠新泉 GPA的透明度、公平、第三方监督等规则将有助于改进和完善我国政府采购制度。

姜爱华 可利用我国尚未加入GPA的现实条件，为我国完善政府采购制度提供一个缓冲空间。

王周欢 政府采购走行政救济的途径是否为必然之选，值得反思。

吕汉阳 要系统设计政府采购评审制度，改进专家作用发挥的方式。

11月29日，我国向世界贸易组织（WTO）提交了加入《政府采购协议》（GPA）第四份出价。从第一次修改出价历时近三年，到第二次的修改仅仅为一年多时间，再到此次递交第四份出价，可以看出，我国加入GPA谈判的进程正逐步加快。而随着谈判进程的推进和国内政府采购改革的不断深化，现实环境对调整和完善现行法律、法规及制度办法提出了更高要求。

在此背景下，我国政府采购制度将呈现出何种发展趋势，为了适应当前情况，现有的制度又需要作出哪些调整和完善？就此，日前，《中国政府采购报》记者与部分业内专家展开了探讨。

◆ 机遇与挑战并存

主持人：各位嘉宾，大家好！《政府采购法》实施10年来，我国政府采购改革取得了长足发展。在《政府采购法》颁布10周年及GPA谈判进程加速的今天，国内外环境将对我国政府采购制度产生哪些影响？

吕汉阳：2001年我国加入WTO时，国内尚未建立政府采购制度，客观上不适合签署GPA。2002年《政府采购法》出台后，我国建立起了一整套政府采购法律制度。在此基础上，我国政府采购规模也保持了快速增长，全国政府采购规模由2005年的2928亿元迅速增加到2011年的1.13万亿元，年均增长25%。

然而，由于我国政府采购制度建立时间较短，国内尚未形成统一的政府采购大市场，在实际操作过程中不规范、不透明的行为时有发生。欧美发达国家通过200多年的实践，建立了相对完善的政府采购制度及有序的政府采购市场。相比之下，中国难以在短时期内走完这一过程。在现实国情下，中国政府采购的对外开放不可能一步到位，需要有一个国内完善和国际开放的渐进式、互动式发展过程。中国需要时间进行政府采购制度的改进和完善，而加入GPA恰恰可以有效促进国内政府采购制度的健全和发展。

屠新泉：加入GPA可能会给我国政府采购改革带来两方面的影响。一方面，我国可以以此为契机，促进政府采购体制的改革和完善；另一方面，GPA规则在国内的实施将对我国现行政府采购制度提出更高要求。

值得引起关注的是，加入GPA将对现有政府采购体制带来冲击。这是由于我国的政府采购体制仍然不完善，法律间的协调及监管的有效性等存在较为严重的问题。近年来频频发生的各类政府采购和工程招标中的腐败、混乱现象正是这些问题的表现。从这个角度上来说，GPA的透明度、公开、公平、程序合理、第三方监督等规则将有助于改进和完善我国政府采购制度。但不利的方面同样在此，和WTO约束政府的政策不同，GPA直接管辖政府的采购行为。考虑到我国政府在经济中的突出作用，以及我国政府采购体制的种种问题，一旦加入GPA，有可能出现各级政府机关、事业单位、国有企业等频繁受到其他参加方质疑甚至是诉讼的情况，这无疑会是一个巨大的压力和挑战。

主持人：如同屠教授所说，加入GPA所带来的体制上的冲击值得关注。然而，近期因为全球经济不景气出现的贸易保护主义趋势，又为制度的调整增加了更多变数。关于这个问题，大家有何看法。

姜爱华：在国际贸易保护主义抬头时，我们更有理由用政府采购制度来保护国内市场。此前有国家认为，我国政府采购并没有真正开放，其实，由于部分采购人存在倾向进口或外资企业产品的现象，我国政府采购市场的实际开放程度并不低。目前，部分GPA缔约方一方面要求我国开放政府采购市场，另一方面又在保护自身国内市场。我们可以利用我国尚未加入GPA的现实条件，为我国完善政府采购制度提供一个缓冲空间。

吕汉阳：从实行政府采购制度的国家来看，没有哪个国家的政府采购市场是完全对外开放的，购买国货已经成为这些国家保护国内企业和产品的通行做法之一。例如，美国作为政府采购制度较为完善的国家之一，其采购国货制度最为严密。在我国，由于官方尚未出台明确的国货标准，对于国货采购,还未形成完善的法律体系和行之有效的操作办法。

屠新泉：正如两位同行所说，目前在国际上,虽然多数国家未对购买国货作出硬性要求，但在实际采购中恰恰相反，大部分GPA缔约方购买本国产品的现象很普遍。其中，美国的政府采购相对比较开放，韩国是要求政府采购国货的典型国家，而且推行较为成功。与此同时，日本购买本国产品的情况也具有典型性，国外产品很难进入该国政府采购市场，原因与其国情有一定关系，即政府和国民不喜欢进口商品。由此可见，政府购买国货的实施操作不一定需要成文，可通过技术手段加以实现。

此外，对于如何界定国货这一问题，应尽量制定简单的标准，比如原产地、贸易常用规则，或者只要在国内组装就可视为国货等。

◆ 现有制度仍需完善

主持人：我们曾就GPA背景下对部分政府采购制度进行调整和完善这一问题，询问了政府采购业内监管和操作部门工作人员。在他们提出需要改进的几种制度中，完善供应商救济渠道、对投诉质疑制度进行调整的呼声颇高，各位如何看待这个问题？

王周欢：目前，我国政府采购救济制度采取内部救济与外部救济相结合、行政救济与司法救济相结合的方式，可以说是较为完善的。然而，自《政府采购法》实施以来，财政部门时而成为被告，且诉讼旷日持久的现象在社会产生了一定的负面影响。政府采购走行政救济的途径是否为必然之选，值得反思。

《政府采购法》规定，投诉人不服财政部门的投诉处理决定可以进行行政复议或行政诉讼，非为强制性规范，供应商可选择民事救济的途径，或依仲裁协议申请仲裁及民事诉讼。招标就其法律性质，属于缔约的过程，因缔约不当所致损害之事通过民事救济的途径更为合理。如果因财政部门不作为或有违法的行为，循行政救济途径应属当然。

吕汉阳：《政府采购法》第六章对质疑投诉处理作出了规定，而制定时间早于《政府采购法》的《招标投标法》，对此并没有专门规定。今年2月1日正式实施的《〈招标投标法〉实施条例》专设一章，对此进行补充。从两部法来看，都有涉及投诉处理的基本规定，在财政部2004年颁布的的3个部长令中，其中一个便是《政府采购供应商投诉处理办法》。这说明我国对于政府采购质疑投诉的建章立制是非常重视的。按照GPA的要求，需要设立第三方质疑投诉处理机构，而财政部不属于独立的第三方。就目前情况而言，我国法律法规对质疑投诉处理机构的设置与GPA存在不一致的地方，未来一旦加入GPA可能要修改。

GPA的另一个特点是透明度建设。它不仅与信息公开、供应商公平竞争有关，还与投诉处理息息相关。在投诉处理中，取证十分关键。从我国实践情况看来，目前信息公开依然不够充分，导致供应商投诉过程中取证的来源存在问题，限制了供应商救济权利的使用。我国目前对投诉处理的制度安排不符合GPA要求。但是，这项制度该如何调整和完善，目前我国在这方面的研究不多、不深。

屠新泉：透明度原则是GPA最重要的原则之一，也是先进国家政府采购制度的基本共性。虽然我国的《政府采购法》中有相关原则，但缺乏强制实施的具体要求和规定。事实上，在互联网技术高度普及的今天，实施透明度原则的成本和难度并不大，采购单位的意愿不高，有可能是出于为自己保留更大自由裁量权的需要。而这种自由裁量权正是导致贪污、腐败、竞争性不足等问题的根源。

主持人：在对投诉质疑制度的探讨中，引申出来另一个问题，即目前质疑评审专家评标是否合理的声音越来越多。那么，在《政府采购法》实施10年后的今天，是否有必要对专家评审制度进行调整或完善？

屠新泉：我认为，应该加大对评审结果的公开力度，由社会评判，这样对解决后续争议有很大帮助，使责任和权利更加匹配。同时，专家评审制度还有完善的空间，比如，评标时增强专家评审监督、公示评标结果，将专家的声誉、个人诚信、专业素质、责任心、水平与评审职能挂钩，或者采取其他方式惩戒。

吕汉阳：在立法之初，建立专家评审制度是当时考虑的一种理想状态，即引入第三方专家进行客观、独立、公正的评审。但客观地说，这种制度存在先天不足，将项目评审交给一个临时抽取组建的非法人实体，其权利和责任不明确，一旦出现了质疑或争议，处理较为困难。而且专家们对项目也不了解，在短短的半天时间内要对几份甚至几十份标书进行评定，其效果难以保证。从主观上来看，目前专家评审制度不够完善，如专家库分类不够细化导致抽取的专家业务类别不匹配、专家法律业务培训相对缺失等。从市场价值来看，专家的评标费不足以满足部分知名专家的价值需求，导致专家有可能敷衍了事或者被某些利益主体收买。我认为，短期来看，弥补以上缺陷的做法是细化采购评审程序和流程，加强专家思想法律意识，让其深刻了解政府采购的严肃性。长期来看，需要系统设计政府采购评审制度，改进专家作用发挥的方式，明确评委会的权责利。

◆ 坚持走透明高效之路

主持人：刚才各位从不同角度出发，为现行政府采购制度的完善提出了更具可操作性的建议。那么，站在当前，各位如何看待未来我国政府采购制度建设的发展？

屠新泉：首先，应明确界定政府采购的实施范围、主体、资金来源。《政府采购法》主要对集中采购提出要求，对分散采购的管理还不够。采购主体具体包括哪些，需要进一步厘清。有关部门应有针对性地对国企、事业单位和行政单位制定不同的采购制度。

此外，涉及具体程序上的问题，可学习借鉴国外成熟经验。我们可以在惯例的基础上，将国际通行的办法，“搬过来”适当调整后为我所用。

姜爱华：政府采购制度应更加规范，近年来，财政部在中央单位推行批量集中采购制度，便是政府采购走向规范化的一个表现；政府采购制度应更加透明，财政预算透明化、政府采购透明化，便于广大纳税人的监督，这也是对政府采购当事人权益的一种保护；政府采购制度应统一化，如制定采购货物、工程和服务统一的制度。

王周欢：除了规范化、透明化、统一化之外，电子化也是不容忽视的问题。目前我国尚未建立统一的电子化政府采购平台，各地采购平台的标准不尽相同，我认为应尽快统一电子化平台的建设标准，整合资源，形成一体化的电子化采购平台。