政府采购天然合乎追求绩效逻辑

政府采购天然合乎追求绩效逻辑

——访财政部财政科学研究所所长贾康

■ 本报记者 颜晓岩  赵家旺  贾璐

栉风沐雨、披荆斩棘，《政府采购法》实施将满10周年。10年探索之旅，理论研究一直站在最前沿。站在下一个10年的路口，公共财政改革框架下的政府采购，被给予了怎样的理论关注和期许？日前，《中国政府采购报》记者采访了著名经济学家、财政部财政科学研究所所长贾康。

“物有所值”：未来的采购观

《中国政府采购报》：最近，读完了您牵头撰写的《英国、欧盟政府采购考察报告》（注：11月9日-12月4日，在《中国政府采购报》分期刊载），发现其中有许多关于欧盟和英国政府采购核心理念的论述。

众所周知，在我国政府采购制度刚刚兴起的时候，当时业界认为政府采购就是为了节约财政资金，并将节支率当作最重要的评价标准之一。而如今，在《政府采购法》实施10周年之际，您在报告中提出，政府采购不应只看价格，还应将绿色、节能、环保等全生命周期中该产品的表现都考虑进来，实现“物有所值”。

贾康：是的。我认为，在政府采购改革启动、制度刚建立的初始阶段，将节支率作为标杆性考核标准是必要的、正常的，最开始可能有10%以上的节支率。但是现在，在政府采购制度及预算编制、执行等工作成熟之后，就不可能年年都可以在预算的基础上节约10%以上的资金了。这时候，政府采购的理念就应自然转到“物有所值”上去，这是非常合乎逻辑的。   

《中国政府采购报》：但是，“物有所值”是一个理念，这个理念可以被量化吗？在具体的采购活动中好把握吗？

贾康：作为一个理念，“物有所值”必须具体到一个项目涉及的多目标组合的评价体系、评价方法上。

具体的评价体系，正好涉及你们前面提到的关键词。一个是生命全周期，它直接关系到每一个具体采购项目的实际平均成本。比如说，两个东西的价格都是一万块钱，一个能用5年，一个能用10年，当然我们应该选择能用10年的。

另一个就是更为综合性的绩效概念。绩效概念，就是把某物覆盖的时间、它的各种性价比指标以及其他有必要考虑的因素，用一个数学公式表示出来。

相关的考虑因素更多样、更丰富后，在“物有所值”理念指导下，政府采购的具体考评方式就可以向绩效化方向推进，从而进一步提升采购活动所能获取的效益。

《中国政府采购报》：我们非常赞同您的观点，但是“物有所值”理念，也许会面临着与客观现实无法统一的问题。

一方面，政府采购在某种程度上已陷入了“价格一定要低”的舆论氛围。另一方面，目前社会舆论还有些“政府采购‘质次价高’”的声音，但事实上许多产品的市场价，并不是全生命周期概念上的价格，而是某一个时间点的促销价，或者是一个不包括相关服务的产品裸价，这样的价格跟政府采购价相比，政府采购价就没有优势。

贾康：在具体的采购过程中，我们不妨来进行一下对比。比如功能和配置都一样的两台计算机，其中A产品的使用寿命是5年，B产品的使用寿命是3年。如果某次招标以长期使用为诉求，那我们就应该考虑将A产品作为第一选择；如果只是短期使用，那就应该选择B产品。就是说，我们可以通过相关的绩效评价体系来处理这种情况下产品之间的对比。

至于社会舆论反映的政府采购价高于市场价的问题，我认为，至少存在两种可能性：一个是确实有少数不良案例，将特殊因素体现在价格上，那么这种情况下的“政府采购价高于市场价”并不能反映政府采购的基本情况。

另外一个可能性是，看起来政府采购的价格比较高，但是质量并不次，只是公众会以价钱略高为攻击点，将政府采购说成是质次价高。其实，政府采购的产品，虽然价格可能比同类产品略高，但某些功能可能明显优于价格低的产品。这样摆事实讲道理之后，对政府采购质次价高的成见就可以不攻自破。

《中国政府采购报》：那么您觉得，在下一个10年中，政府采购“物有所值”理念的推广是否会有难度？

贾康：肯定会有一定难度，但是“物有所值”理念完全吻合财政部中心工作中推进绩效考评的要求，一定会是未来采购观的重要组成部分。

公众对政府采购的质询是正能量

《中国政府采购报》：在多次实地采访中我们发现，许多地方公开招标的中标价都偏高，因为只能有一次报价。我们也了解到，现在一些西方国家在采购活动中，并不以公开招标为主，而更多地采取其他更适宜的采购方法，比如邀请招标、谈判等。您认为我们是否可以借鉴这种做法？

贾康：如果在相对而言比较成熟稳定的领域，有资质的厂商已经被大致锁定在一个范围内，且市场变化不大，那么就没有必要次次都公开招投标。在这种情况下采取邀请招标、谈判等方法，肯定会节省成本。但是目前我国的政府采购事业仍处于起步阶段，尚未进入较成熟稳定的阶段，我个人还是倾向于仍注重以公开招标方式为主，这样更利于树立政府采购的公信力。

《中国政府采购报》：您觉得我国政府采购经历这十几年的改革，仍未建立起足够的公信力？

贾康：如果没有经过一定的培育阶段，没有经过公开招标树立政府采购公信力的过程，直接进入简单的询价或竞争性谈判，那可能会出现很多怀疑。

我国政府采购这10年，如果具体领域具体分析，有些方面可能已经具备模仿欧盟、英国采购模式的基础，但在另外一些领域则未必。因为我们的政府采购改革在这十几年中是逐渐推进的。

《中国政府采购报》：许多业内人士都表达一种观点，认为政府采购的理想目标和终极目标是通过建立灵活、简单、透明的采购程序，形成有竞争力的采购合同，并最终实现采购的“物有所值”。您认为，这种目标在我国能实现吗？

贾康：以欧盟经验来看，从我国政府采购的远景来看，是可以看到这种可能性的。在某一个相对成熟的领域，有大体范围相对清晰的有资质的供应商群体，那么就可以经过相对灵活简便的程序，形成一个透明、有竞争力的合同。

此外，在欧盟，所有的采购合同都必须在网上公开，无论谁有质疑，都可以依照程序提出质疑。这是一种很有效的社会监督。

《中国政府采购报》：我国政府采购其实也利用了网络。但是网络的传播有时也让一些地方陷入了舆论的漩涡。

贾康：这是因为，目前我们网络的传播力没那么强，所以凡是涉及公开性、透明度等话题，都会在网友和公众间掀起轩然大波。大家一起来评头论足，甚至吹毛求疵，这个过程又是不可避免的。等到我国政府采购市场相对成熟后，社会公众会相对理性，这种现象也会有所减少。

《中国政府采购报》：所以，现在政府采购信息的公开工作，尽管有些公众、网友会吹毛求疵，但我们还是应该坚持去做。

贾康：对。我们政府采购信息的公开，应该尽可能更细致、更广泛，并积极、认真、负责地回应公众的追问和质询。

《中国政府采购报》：政府采购部门涉及的都是政府部门和事业单位，采购人是预算单位，监管部门属于财政系统，集中采购机构也多是事业单位。这些政府部门和事业单位公开的信息和数据，可能很难赢得网民的信任，有时候也确实经不起网民的推敲。

贾康：你们说得非常专业。目前有些信息和数据确实经不起推敲，经不起别人质询，但我认为，这恰恰是一个很好的动力源。如果以此为优化动力，能用科学化、精细化方式把政府采购工作做得经得起推敲，那这些推敲和质询就是一种正能量。

政采制度改革天然合乎绩效逻辑

《中国政府采购报》：新的一年马上就要到来了，政府采购有法可依的第二个10年将正拉开序幕。在这个时间节点上，您认为，我们应该怎样将政府采购与公共财政的其他政策有机、更紧密地结合在一起？

贾康：我认为，今后一段时期，我们应重点探讨政府采购与绩效管理改革衔接。绩效管理，强调在事前、事中、事后以绩效来约束一系列的责任人，强化预算全面绩效管理，是今后公共财政改革的重点方向之一。作为公共财政改革的有机组成部分，政府采购制度改革的诉求之一便是“用财有效”，天然合乎我们现在强调的追求绩效的逻辑，因而在绩效管理改革中扮演着重要的角色。

顺应这种逻辑，政府采购需要注重机制的优化和信息手段的提升。在公共财政预算执行中，许多问题与整个财政信息化程度有关。随着信息化程度的提高，信息化可以为财政支出行为的决策和优先排序，较高效地提供足够的支撑依据，到那时现在看起来众说纷纭、容易产生争议的问题，都可能会迎刃而解。

《中国政府采购报》：除了绩效管理以外，政府采购还可以在哪些方面有所作为？

贾康：我认为，政府采购还应更加适应信息透明公开披露的观念，通过政府采购这个媒介和桥梁，形成政府与公众之间更好的互动，这样有利于提升政府公信力，有利于促进政府职能转变和以后总体行政环境的和谐。

《中国政府采购报》：有一位政府采购从业者也曾经表达过这样一个心愿：政府采购在下一个10年如果发展得好的话，节约型政府、服务型政府的形象将会通过政府采购体现出来。

贾康：这是对的。过去毛主席讲，权威不是人为树立的，是在运行中间形成的。政府公信力，就是通过每一个具体的事项，在让公众看得见、摸得着的情况下形成的。我们现在的政府采购，实际上也要通过每一个具体的采购案例，在这种周而复始的看得见、摸得着的过程中，传递和体现政府真正在一个越来越健康的形式下，推进绩效追求、公共服务追求以及公共利益的最大化。

贾康观点

■ 我认为，在政府采购改革启动、制度刚建立的初始阶段，将节支率作为标杆性考核标准是必要的、正常的。但是在政府采购制度逐渐成熟以后，就自然得转到“物有所值”这个核心概念上去，这是非常合乎逻辑的。

■ “物有所值”理念完全吻合财政部中心工作中推进绩效考评的要求，一定会是未来采购观的重要组成部分。

■ 目前，有些信息和数据确实经不起推敲，经不起别人的质询，但我认为，这恰恰是一个很好的动力源。如果以此为动力，能用科学化、精细化方式将政府采购工作做得经得起推敲，那这些质询就是一种正能量。

■ 政府采购制度建设作为公共财政的一个组成部分，是公共财政改革的一部分。可以说，政府采购制度改革，天然合乎我们现在强调的追求绩效的逻辑。

■ 我们现在的政府采购，实际上也要通过每一个具体的采购案例，在这种周而复始的看得见、摸得着的过程中，传递和体现政府真正在一个越来越健康的形式下，推进绩效追求、公共服务追求以及公共利益的最大化。