利用政采工具 激活经济细胞

欧盟、英国公共采购考察报告(3)

欧洲债务危机缠身、经济持续低迷，英国政府试图——

利用政采工具 激活经济细胞

■ 贾康 刘军民 王桂娟

在当前欧洲债务危机缠身、经济持续低迷的情况下，英国卡梅伦政府非常关注如何通过政府采购手段来促进经济的复苏与增长。比如，致力于消除中小型企业发展中面临的一些障碍，帮助中小型企业获得政府采购合同；进一步精简和优化采购的流程，以便政府、供应商都能进一步缩减成本；通过采购来促进企业的研发活动，激励创新等。

◎支持中小企业发展

英国十分注重鼓励中小企业参与政府采购市场，这不仅是基于公平考虑，而且是基于可持续发展考虑。目前，英国有480多万家中小企业，占企业总数的99.9%，其提供的就业岗位占私营企业就业岗位数的60%，营业额占52%，但长期以来，英国中小企业直接获得的政府采购合同额仅占政府采购合同总额的6.5%左右。为有效改变这一情况，英国中央政府设定了一个战略目标，即希望把中央层面25%的采购合同授予给中小企业。为此，英国政府近年来采取了一系列举措，以消除中小企业进入政府采购市场的壁垒。

1．精简招标采购流程方便中小企业参与

2011年，英国内阁办公室就中小企业参与政府采购活动发布首份调查报告，报告揭示了英国政府采购在电子采购、程序等方面存在的问题。在报告公布的23起案例中，有不少中小企业抱怨参与政府采购需准备繁冗的资格审查文件。之前，采购方会在遵循法规的情况下，进行一项资格预审问卷调查，他们可以把这个资格预审的问卷发给供应商，如果供应商想参加投标的话，需要把这个问卷填写完，再反馈给采购方。但是现在中央政府认为开展这样的问卷工作已失去了必要，因为对于中小企业来说，完成这种问卷是一个不小的负担，同时还要与中央政府的各个部门去接触。中央政府于是决定停止这种问卷的使用，免除资格预审程序，以减轻中小企业繁冗的项目文件准备负担。

截至2011年底，在英国17个中央政府部门中，已有14个部门取消了10万英镑以下的政府采购项目的资格预审程序。2012年，所有中央政府部门都将取消该程序。英国内阁办公室表示，将会继续调查报告中涉及的问题，此后每3个月发布一次相关情况的反馈。未来改革的方向是要进一步减少这种层层设卡的官僚主义，尽可能减少投标方的成本和负担。

此外，英国政府2011年还通过网络向中小企业提供了名为“赢得合同”的免费培训课程，引导中小企业获得政府采购合同。

2．通过拆分采购合同使中小企业获益

在政府采购中，大型公司往往比较容易竞得合同。在英国，为了确保中小企业的参与，政府可以要求中标企业对当地的中小企业进行分包，以使政府采购与当地供应链发展相兼容。合同拆分就是把一些采购价值大的大宗合同，比如说大型的基础设施建设工程合同，拆分成小份额的合同。实际上，这种合同分拆的要求在欧盟的2004/18/EC指令关于公共工程许可的第60条以及2009/81/EC指令中关于国防和安全采购的第21条，就有明确要求。

在英国曼彻斯特地区，有关研究发现，通过合同分包方式，每一英镑的政府采购花费，约有43%的金额会通过产业链、供应链传导最终落到当地的中小供应商身上。小型公司可以存在于大型公司的供应链中，大型公司也可以投资到小型公司中。

3．大力推动电子化采购

采购方式的创新能大大提高政府采购的效率。事实上，一些创新的采购工具已经在政府部门得到了应用。电子化采购能够极大地简化采购程序、减少浪费和通过鼓励更为广泛的竞争来提高采购效率、实现更好的采购结果，也使得采购过程更为透明，有利于广大中小企业参与进来。通过启用电子化招标采购，供应商可以进行网上竞标，透明、简化、快捷的电子采购方式能节省项目投资成本和花费的5%至25%。商务办公室执行机构发起的电子化采购，通过网站和网上系统操作整个采购过程，极大地方便了采购机构和供应商的联系和交易；类似借记卡的采购卡的启用为快速进行低额度交易提供了便捷方式，有助于改善采购过程中的官僚作风和低效；已建立的政府采购供应网站则使中小企业投标低于10万英镑的政府合同变得更加便利。

在上述措施的综合作用下，2011年，英国公共采购花在中小企业这方面的资金已经增加了一倍，达到了政府采购合同总额的13.8%左右，这既包括直接的合同授予，也包括间接地通过供应链合同分包方式获得的业务。

◎激励企业技术创新

政府采购对技术创新的作用主要表现在: 一是政府采购为技术创新创造了一个市场，对技术创新起着需求拉动作用，并在全社会技术的发展中发挥引领作用，政府的参与在一定程度上弥补了创新产品和技术推广应用初期存在的市场失灵。二是政府采购通过对拟订采购物品的性能规格进行明确要求，或对不确定的创新方案与供应商协商确定，可对技术创新发挥宏观引导作用，政府可以根据国情和国家技术跨越战略选择需重点发展的技术项目。三是政府采购市场可以充当技术创新产品的实验场，对技术创新起着重要的风险分担作用。

然而创新和效率之间的关系是复杂的。长期以来，人们一直存在着一种偏见，认为与采购传统的或已经被验证的成熟产品和方案相比，采购创新产品要冒更大的风险，而且花费也会更多，认为在节约公共采购支出与采购创新产品之间是存在矛盾的。伦敦交通局表示：“目前对于公共部门来说，还缺乏将公共采购作为创新支持手段的充分激励。公共部门的买家没有充分的激励来采购创新产品。通常情况下，他们的工作重点是节约开支或者说是用更少的花费来提供更多更好的公共服务。”而曼彻斯特创新研究学院则支持通过公共采购来刺激创新，他们认为通过积极采购创新产品和方案从长远来看能使政府公共服务提供变得更为有效。目前的紧缩预算可能违背这一原则，因为作为一项创新产品或服务，其初始成本往往高于一个已有的、成熟的产品或服务，也可能恰恰就因为这一点，忽视了基于全生命周期成本(长期成本效益)的效率改进。

目前，英国激励企业技术创新的主要做法包括：

一是实行前商业化采购政策（Pre-commercial Procurement of Innovation，简称PPI）。此种方式是指在商品尚未进入生产或大规模商业化之前，公共采购部门即与供应商签订远期合约，约定在未来的某个时间按照事先确定的绩效目标和成本条款来供应商品或服务。这种采购方式一般分为3个阶段：第一步是方案探索阶段，在此阶段可能会邀请6家至7家供应商进入。第二阶段是产品定型和试生产阶段。第三阶段为应用测试阶段。随着阶段的推进，根据评估情况，供应商的数量可以逐步减少，但在第三阶段，至少应保留2家以上的供应商以保持未来市场的竞争性。

很显然，PPI方式面临的风险会比较高，不仅有来自技术方面（即技术能否成功转化和被应用）的风险，也有来自非技术方面的风险（如成本估测的不确定性风险），解决的方向是建立一种机制，尽可能地让采购方和供应商共同分担这种创新风险和收益。

二是实施小型企业创新计划（Small Business Research Initiative ，简称SBRI）。该计划通过较大范围地动员企业，让这些企业之间相互竞争，为公共部门的某些具体需求研发提出创新解决方案，通过综合评判，最后择优从企业的各种设计中采购产品和创新解决方案。SBRI使公共部门在产品或技术方案开发的初始阶段就与供应商紧密接洽，通过合作实现最佳采购。

目前SBRI计划的规模还相当小，每年的资金预算大约只有2500万英镑。尽管如此，实践表明这一采购方式对于企业创新的激励作用是十分显著的。

对于政府采购部门来说，通过SBRI模式可以广泛激励企业就具体需求开发出创新性的解决方案，这种方案有利于从整体、长效的角度来降低政府公共服务提供成本，从而更好地实现采购的物有所值。同时，在此过程中，通过成效评估、以结果为导向来分阶段地进行采购支付，也能有效控制和降低公共部门在采购创新产品和技术中面临的风险。

事实上，政府在采购创新产品、技术和具体解决方案时并非不考虑采购成本，只不过不局限于即期，而是从全生命周期的角度来对高技术产品的成本和收益进行量化，使决策更加科学，能够更好地实现物有所值。

而对于企业来说，SBRI为其提供了一个与政府部门和公共机构接触的良好市场机会，以展示企业的创新技术和设计方案。在最后阶段成功获得采购合同的企业将得到全成本的补偿，还可同时保留创新成果的知识产权。SBRI方式对创新项目的早期发展提供了稳定的资金支持，并为打开潜在的市场机会指出了发展路线，这对于中小企业来说尤为重要。

三是远期采购合约方式（Forward Commitment Procurement，简称FCP)。远期采购合约模式为处于研发中的创新产品提供购买承诺，即约定在未来某个时间以某一成本来采购符合一定绩效要求的产品。在这种方式下，更注重的是基于未来特定目标的产出和绩效，而非基于眼前的需要。它可以有效解决政府要采购某种市场上尚不存在或者成本过高的产品的难题。

在这种方式下，实施政府采购的部门和公共机构在采购之前就积极地与市场中的企业去互动，让他们更加清晰地知道采购过程当中需要满足什么样的标准和条件，以及最终合同授予的具体标准和条件。但采购过程一旦开始，每个参与者所面对的都将是一个平等的竞技场，所有投标都会依照相关标准来客观地被评估，而不再考虑其他的外在因素、附加条件和政治因素等等。

远期采购合约方式实施起来分为3个阶段: 

确定采购需求——即发布需要解决具体问题的公共采购需求。

市场接洽阶段——在项目早期阶段就积极地与市场潜在的供应商接触，告知需求，获得反馈，培育不同的供应链。 

采购实施阶段——对最优的方案签订最终正式采购合同。 

当然，在创新性产品采购中，价格通常也是最重要的评价因素之一，但价格因素是通过商品和服务的完整生命周期来计算的。因此，初期投入很高，但是运行维护以及处理成本低、能源效率高的产品是更具成本效益的选择，从长远来看更为合理。

（作者单位：财政部财政科学研究所）

链接

英国远期采购合约（FCP）应用案例

案列1：英国皇家监狱管理署（HMPS）从2007年起使用FCP方式采购一种新型的环保床垫和枕头。

在这之前，HMPS每年要购买大约6万张床垫和相应的枕头，使用后其中有4万张要进行废旧处理，以往这些旧床垫大多数被运送到垃圾填埋场，其余的则被分类为危险废弃物，需要支付较高的处置成本。对此，HMPS表示他们希望采购零废物化的监狱床垫，但当时市场上并不存在这种产品。为此HMPS通过采用FCP方式，在向市场明确发布了这种需求后，市场多个投标商从多种途径研发，最后遴选出了一种新型的床垫面罩从而使得床垫得以循环使用，并由此成功地创造出了一个新的供应链。从产品全周期来计算，这至少带来了500万英镑的成本节约。

案列2：罗瑟勒姆(英格兰约克郡的城市)国民保健信托基金对病房高效照明系统的采购。

在贸工部及卫生部的支持下，该机构表示希望采购到高效节能、智能化的病房照明产品，既能节约碳排放，又能给患者和医务人员提供愉悦、健康的照明服务。通过FCP方式，最终市场投标主体开发出来了一种基于生物动力学的智能照明产品，它可以根据病人知觉状况来调控灯光照明状况，这样预计带来30%的能源节约和88%的维护成本节约。目前，该项目已经进入了最后采购阶段，2011年已经在罗瑟勒姆医院安装试用了展品。

案列3：英国对高速公路电子显示屏系统的采购。

政府并没有对显示屏的技术标准和技术路线提出要求，而是鼓励各家企业分别提出设计和方案，再从企业的各种创新方案中择优。这样保证了设计的多样性，也保证政府能够获得最好的产品，并且政府会分阶段地对所有参与投标的企业给予一定的资金补偿，降低其创新风险，但只有最终中标企业才会得到完全成本补偿并获得盈利。这种采购方式有效激励了企业界对这一领域的研发投入和创新活动，从而使得英国高速公路电子显示屏技术处于世界领先地位。