政府采购改革应当坚持哪些理念

编者按：《政府采购法》颁布10年以来，我国政府采购制度改革取得了巨大的成效。然而，随着政府采购制度的快速发展，一些新的体制机制性问题也随之而来，引起了媒体和社会的广泛关注。如何促进政府采购的可持续发展问题成为当前及今后需要重点关注的议题。值此《政府采购法》颁布10周年之际，本报特刊发业内专家的有关思考。

【论政府采购可持续发展(一)】

政府采购改革应当坚持哪些理念

吕汉阳

《政府采购法》出台以来，我国政府采购制度改革进入了快车道，积累了许多经验和教训，为今后的制度改革提供了方向和目标。坚定不移地推行政府采购制度已成为共识，10年经验中行之有效的理念与做法更应当坚持。事实证明，应采尽采、管采分离、集中采购、信息公开和国际接轨是当前和今后一段时间我国政府采购制度改革应当坚持的理念。

坚持应采尽采

数量规模是政府采购制度不断改革完善的基础，政府采购的制度优势、政策目标和综合效益，只有建立在一定的规模之上才能得到有效发挥。因此，应当进一步强化和实现依法采购，努力将财政预算覆盖范围内的各类资金采购货物、工程和服务项目纳入政府采购管理范围。要不断扩大政府采购管理实施范围，对列入政府采购的项目应全部依法实施政府采购，加强工程项目的政府采购管理，同时探索对国企采购、金融采购、装备采购、援外采购、军事采购、医院采购、紧急采购等各类主体、各种形式涉及公共资金的采购行为纳入政府采购管理，通过机制创新，拓宽政府采购管理的范围和规模。要想扩大政府采购范围，实现应采尽采，扩大政府采购预算的编制范围无疑是最好的方法，细化编制的政府采购预算是政府采购的基石。实现“应编尽编”，必然要强化政府采购预算审核，确保政府集中采购目录内或规定限额以上的采购项目全部纳入预算，特别是对公用支出项目及专项支出项目，要督促部门按照政府采购目录进行细化，提高预算编制的准确性、完整性。

坚持管采分离

管采分离是将政府采购管理职能和操作职能分离，设立专门的管理机构和集中采购机构分别履行各自的职责。这是《政府采购法》根据改革实践作出的规定，是从现阶段财政管理体制现状出发、有利于政府采购制度改革完善和实施规范化管理的正确选择。分工合理、各司其职的管理体制是政府采购工作顺利开展的根本保障。应当坚持按照政府采购管理职能与操作职能相分离的要求，巩固和完善“管采分离”体制，进一步完善“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制。监管部门要履行好监督管理和业务指导职责，逐步形成依法管采的工作规范，不得从事和干预具体采购交易活动；采购单位在确定采购需求、执行采购政策和合同履行中负有主要责任，要全面加强对自身及所属单位采购活动的管理；集中采购机构要严格按照《政府采购法》规定组织采购活动，规范集中采购操作行为，在组织实施中不得违反国家规定收取采购代理费用和其他费用，也不得将采购单位委托的集中采购项目再委托给社会代理机构组织实施采购。要建立健全内部监督管理制度，实现采购活动不同环节之间权责明确、岗位分离。要重视和加强专业化建设，优化集中采购实施方式和内部操作程序，实现采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好。

坚持集中采购

集中采购与分散采购作为政府采购模式，本身并无优劣之分，只是各有其适用情形。实施集中采购有利于充分发挥规模效益、降低政府采购活动的监督成本，有利于形成公平的竞争环境，有利于发挥政府采购的政策功能，但灵活性不足。而分散采购方式缺乏制度约束和监督机制，采购的随意性大，采购行为透明度低，难以形成规模效益，更易滋生腐败。西方国家的政府采购制度发展也经历过三大阶段：以分散采购为主、无管理的自由放任阶段；以集中采购为主的阶段；集中与分散相结合、既讲效率也讲公平的阶段。美国上世纪70年代开始实施《联邦采购松散化法案》，改变了之前一百年形成的集中采购为主阶段，而是注重采购的效率和灵活性发挥。我国的政府采购法律规定，政府采购实行集中采购与分散采购相结合的采购模式，其中集中采购模式是政府采购的主要方式，并发挥着极为重要的作用。但是随着市场和采购规模的发展，现有的政府集中采购机构在开展采购工作、履行法定职能中暴露出不足之处，并因此导致了一些采购争议，甚至有些部门和同志认为应当加强部门集中采购和分散采购，淡化大集中采购模式。事实上，我国目前的集中程度远远不够，现阶段应该仍然强调以集中采购为主的政府采购模式。一旦政府集中采购机构和其代理的项目范围慢慢萎缩，有可能重回以前的各部门分散采购的老路，而不是到达发达国家制度规范之后的“集中与分散相结合”的阶段。笔者认为，我国政府采购要达到集中与分散相结合的阶段至少还需要几十年，在此之前，我们必须仍然坚持以集中采购为主，推进政府采购制度的完善和透明。

坚持国际接轨

我国于2007年启动加入WTO政府采购协议谈判，并于2011年11月30日提交了第三份出价清单，将北京、天津、上海、江苏和浙江5个省市纳入了开放范围。这是我国启动GPA谈判以来首次开放地方政府采购市场，是我国政府采购市场国际开放的重大突破和进展。无论是谈判的节奏还是谈判的深度，都可以看出，我国加入GPA的谈判正在进入关键阶段。国际开放是推动我国政府采购制度改革和完善的重要工具。从我国推动政府采购制度改革以及制定《政府采购法》以来，我国的政府采购制度建设一直注重借鉴国际先进经验。随着我国加入GPA压力日益增大，政府采购制度与国际接轨的要求更加凸显。GPA缔约方对我国政府采购法律制度提出以下问题：我国《政府采购法》与《招标投标法》两法并存，应当合并；涉及政府采购扶持自主创新的政策涉嫌歧视，应当撤销；我国政府采购的救济机制缺乏独立性；我国地方的政府采购政策不够透明；政府采购法律对于国有企业采购的适用问题等。目前，对于政府采购扶持自主创新的政策已经废止，其他问题仍然处于研究和谈判之中。可见，国际开放对国内制度提出了新要求，国内政府采购改革要结合GPA谈判进行通盘的制度设计，必须坚持国际视野推动国内制度改革。对目前已经出台的涉及政府采购以及外贸的一些法律法规，应做合规性审查、研究，做好将来的应对预案；对目前正在研究、准备出台的法律，应作合规性分析；对计划未来要出台的法律作预先的计划和安排，为一旦加入GPA后更好地保护国家的利益和安全未雨绸缪。

坚持信息公开

公开透明是治理腐败的一剂良药。政府采购市场之所以被称为“阳光下的采购”，就是因为其对信息公开的高度重视，GPA也将信息公开透明作为政府采购国际市场开放的重要原则。《政府采购法》颁布实施以来，我国在信息公开方面取得了很大成效，各地绝大多数的招标公告和中标公告都能做到及时公开，而且不少地方都推出了信息公开的管理办法，对招标公告、资格预审公告、信息更正公告、中标公告等都做到了及时发布。政府采购信息公开制度是我国政府信息公开工作的先行者，极大地提升了政府形象，推动了其他政府工作信息公开制度的建设，其意义不仅局限于政府采购领域，而是扩展到了整个行政体制改革和政府职能转变之中。今后，要加大政府采购信息公开的力度，扩充信息公开的范围和内容，注重信息公开的响应时间；要注重信息公开的实际效果，加强信息的交流和沟通，对供应商的合理信息需求给予及时、全面的回应；要加强政府采购信息公开的社会监督，吸引利益相关方和第三方等社会力量参与监督，弥补监管部门监管力度不足的情况，真正将政府采购置于阳光下运行。这样既能够保证纳税人的知情权，保证采购的公平公正，又降低引发投诉的可能性。

（作者系国家信息中心助理研究员、博士后）