欧盟如何利用政府采购扶持中小企业

杨蔚林

欧盟委员会2008年6月25日发布了《欧盟促进中小企业参与政府采购法典》，其目标是收集、整理各成员国及其政府采购部门在鼓励和促进中小企业参与政府采购方面的法律规定和具体做法，总结其中值得推广的经验并将其进一步提升为欧盟的指导性意见。因此，根据其性质和特点的不同可以将该示范性法典的主要内容分为鼓励性措施和促进性措施两个方面。

鼓励中小企业参与政府采购的措施

在中小企业进入政府采购市场的实质条件设定上，欧盟的主要做法包括以下4个方面：

1.按照中小企业实际能力制定的主要措施

由于政府采购合同金额规模比较庞大，中小企业受能力所限难以参与其中。为此，欧盟采取了以下3项主要措施：

第一是分段标，其特点是为了照顾中小企业的生产能力以及中小企业所处行业的特点，采取缩小政府采购合同金额以及细化政府采购合同类别的方法。为此，各成员国均制定了相关的国内规制和政策措施。诸如奥地利和法国的基本规则是鼓励采用分段标，即政府采购机关有权决定政府采购合同的具体招标方式，或者采用一个总包合同，或者将其划分为互不隶属的分段标；爱尔兰国内法规定，重大公共工程采购合同的招标公告中应当要求总承包人必须对特殊服务予以分包，诸如照明、机械以及特殊工程。这一做法不仅能够鼓励中小企业的参与，而且免除了采购当局在合同履行过程中协调各个分段标的管理工作。

第二是框架协议。各国具体的做法有：罗马尼亚的指导性文件规定，大额政府采购合同采用框架协议方式时只需提出投标人必须达到的最基本的能力要求，而不得按照合同的总额提出能力要求。英国规定只要投标人的报价最具经济优势，即可采用框架协议方式。同时在某些合同强调两类企业的参与，例如办公用品框架协议中大型企业能够发挥其规模优势保证总体供应，中小企业则依靠其灵活特点保证特定产品的服务，诸如会议室以及接待室特殊座椅的供应。因此，政府采购当局以非常良好的性价比采购到了其所需要的标准产品和特殊产品。德国的经验表明，中小企业参与服务类以及零星供货框架协议则更有利于政府采购当局的需要，例如印刷服务。

第三发挥分包方式的作用。中小企业即使组成联合体也难以单独承接重大政府采购合同，因此往往是以提供特殊的产品或者服务的分包人而出现的。所以，英国的做法首先是为中小企业建立供应商网，其次要求总承包人说明是否邀请供应商网中的中小企业作为分包人参与投标并提供了最具经济优势的报价。为此特别强调，作为总承包人的大型企业不得利用分包合同进行压价，标准是不得低于其中标价格。针对这一问题，德国的规定是政府采购当局必须在招标文件中明确指出，大型企业不得以任何借口强迫分包人接受不公正的合同条款，特别是在合同付款方式和期限等方面。

 
2.提升中小企业能力的配套措施——联合体

欧盟指令关于联合体的规定非常详细，概括而言，主要是考察联合体组成之后是否具备履行政府采购合同所要求的诸如经济、资金以及技术等方面的能力。为了鼓励采用联合体这一方式，欧盟指令明确规定联合体的能力应当以其所有参与成员方的总体能力为评估标准，甚至可以将其与外部的合作成员方的能力包括在内。此外，欧盟指令规定各成员国政府采购当局有义务接受中小型企业采用联合体方式的投标，并且应当在其招标公告中明确鼓励这种方式的投标。为此，欧盟于2008年建立了相关网站，定名为“欧洲企业网”，（Enterprise Europe Network），并在各成员国设立了办公室。该网站不仅提供欧盟法律方面的信息，而且提供寻求商业伙伴的帮助。

3.有利于中小企业的资质评选标准

过高的评标标准必然限制中小企业参与政府采购，反之，确定适当的评标标准是确保中小企业参与政府采购投标的重要因素。因此，政府采购当局规定的各种资质标准应当与采购合同的类型、合同的总金额相适应，并具有相应的比例关系，即着重考查投标人是否具备履行该项招标合同的能力，而不应提出过于泛泛的标准，特别是不得以不适当的投标人资格预审标准限制竞争，诸如要求已经具有与公共部门合作的经验。对此法国的法规明确规定，不得要求投标人具有完成类似合同的经验作为其资格预选的标准，亦不得将此经验作为排除其投标的充分理由。立陶宛的做法则主要是考查投标人所属人员的专业经验，而不是该投标企业的整体能力。

此外，欧盟鼓励各成员国减轻中小企业资金担保方面的负担，其一是免除投标方面的资金担保，其二是鼓励履约保函随着合同履行的进展同步递减。对此，保加利亚的规定是投标保函的金额与履约保函的金额分别不得超过政府采购合同金额的1%和5%，同时要求无论是否中标，投标人的投标保函应当在救济程序期满后的3天之内予以退还。德国的规定是，在资金担保方面要求遵守比例原则，政府采购工程合同以及政府采购服务合同的合同金额只有分别超过25万欧元和5万欧元以上时，方可要求资金担保。马耳他的规定是低于欧盟指令规定的合同门槛额不要求银行保函。总之，大多数成员国对此的经验是，一般不按照政府采购合同总金额要求履约保函，而是按照政府采购合同的各个阶段提出相应的银行保函。

4.有利于中小企业的评标标准

面对当今科技的迅速发展，政府采购当局不可能掌握所有相关产品、服务的市场信息，因此，为了充分了解相关的创新方法，政府采购部门应当允许投标人提出不同的技术方案，而这一方法的采用能够同时照顾到创新型中小企业。法国的经验是制定专门的技术项目招标，结果是在半天内有20多家中小型企业提交了各自创新型产品和技术方法的投标。

为了鼓励中小企业积极参与研发方面的实用性、实验性项目，欧盟允许采用服务采购合同，从而解决其在研发费用方面的困难（具体参见欧盟政府采购鼓励创新指南规定的方法）。

促进中小企业参与政府采购的措施

在为中小企业参与政府采购活动提供便利条件上，欧盟的做法主要有以下4个方面：

1.拓宽中小企业获得信息的渠道

由于各成员国通常是按照国家、地方的等级不同而设立不同的政府采购信息栏目，非常复杂，难以查询。因此欧盟要求所有成员国应当对此予以简化、统一，其中特别需要改进的是预先通知、下载合同文件以及直接网络投标等栏目的功能，具体包括提供信息通知服务，建立多功能搜索引擎提供直接下载标书及合同文件，设立信息的保密性的网络投标功能。

此外，为了专门扶持中小企业，某些欧盟成员国设立了专门网站。诸如德国、爱尔兰和立陶宛均设立了政府采购法律信息咨询中心，提供政府采购招投标程序方面的信息、建议以及培训。保加利亚专门设立了电话专线，由国家政府采购机关的专家提供各类咨询，包括如何查询网站以及填写标书，2006年接待的咨询达2500次。

2.提高中小企业掌握信息的水平

提出适当报价的前提是必须真正地了解招标公告，为此，政府采购机关应当着重进行两项工作，第一是专业化培训，具体包括宣传中小企业平等参与竞争的法律框架；大型项目招投标程序中如何平等对待中小企业的方法；在实行分段标的项目中如何平衡各中小企业之间的合同关系。为此，奥地利的国家中央机关采购中心成立了政府采购合同管理中心，专门提供招标范本以及协调各类中小企业之间关系的具体方法。爱尔兰规定公共采购机关必须在培训方面进行制度创新。因此从2006年起，在都柏林大学设立了国家公共采购政策研究中心”，提供３个层次的公共供应采购高级培训，其间共有40个公共采购机关的60名政府官员接受了企业采购计划培训。荷兰经济事务部专门设立了一个司局负责协助公共采购部门的专业化培训，该司局开设一个专门网站，提供法律信息并介绍各地公共采购部门的经验。

第二是解决投标方面的困难。由于中小企业缺乏政府采购方面的经验，面对大量的政府采购信息往往难以选择出与其相适应的政府采购招标。因此，欧盟要求对中小企业提供培训并制定专门的指导手册。法国在此方面的经验是专门为中小企业制定特别详细指导手册，主要包括的事项有：如何获取商机信息；熟悉现行有效的法律、法规；真正掌握公共采购机关的需求，特别是公共采购合同任务书中的具体规定；明确参与政府采购合同的基本策略。奥地利国家中央采购中心制定一个针对中小企业的备查清单，主要提供了中小企业在制作投标书时常见的错误。英国在地方政府一级推广培训计划，2005-2006年总共培训了3000多家中小企业以及820个公共采购机关，其培训的重点首先是为中小企业提供参与政府采购投标的基本知识，其次是提示公共采购机关应当注意中小企业参与政府采购的主要障碍。得益于这一成功经验，英国近来在网站上开始了专门为中小企业服务的课程，定名为“如何获得政府采购合同” ，该课程主要培训中小企业如何获得公共服务领域政府采购合同的各种建议，包括跟踪政府采购信息，以及其后进行投标的注意事项。

3.减轻中小企业行政管理方面的负担

由于中小企业缺乏相应的行政管理能力，面对大量的行政表格难以应付，因此政府采购部门应当尽可能减少填报要求。为此欧盟规定，所有投标人在参加竞标时可以以名誉担保其自身符合招标所要求的各种条件，只有最终获得中标的投标人才必须提交所有的证明文件。如果不能在指定的期限内提供符合要求的证明文件，或者其所提供的文件达不到文件规定要求的一项或者数项，则被认定为不适格，该项合同应当授予其后顺延的第二投标人。

此外，欧盟指令允许各成员国政府采购部门有权针对特定程序和特定期限的招标中规定免除提供证明文件的具体情况，例如，投标人、竞标人以名誉担保在此前某一同类的招标中已经提供了证明文件而且至今没有任何改变。对此，某些成员国甚至作出了扩大性规定，诸如荷兰、比利时、意大利和匈牙利的国内法规定，如果政府采购部门能够在官方互联网上自行、免费、简便审核企业的信息，则不得在政府采购招投标中要求提供相应文件。

4.确保遵守政府采购合同的付款期限

由于政府采购当局常常拖延付款，欧盟为了简化支付方式颁布了2000/35/CE指令，规定的最长支付期限是30天，如有超过则应当承担延迟付款的利息。对于分包人的付款问题，政府采购部门应当在合同任务书中增加合同条款，规定总包人对其分包人的付款期限。值得推广的做法有，匈牙利规定政府采购机关必须在合同履行完毕之后的30天之内付清款项，如有违反，合同相对方有权要求从该政府采购当局的银行账户直接获取其应当所得的款项。法国的办法是利用网络方式简化付款文件；没有充分的理由不得暂停付款；鼓励电子支付方式；不得将付款推迟至年底。英国的做法是要求各部委及其下属的机关必须对其支付款项予以监督，并在其年报中公布监督结果。

总之，欧盟与其各成员国就政府采购各自管辖权的划分决定了欧盟政府采购法的结构，即欧盟层次的法规着重解决政府采购法的基本问题，诸如政府采购的主体、对象以及应当遵守的程序；至于政府采购制度的创新，特别是具有政策指导性的方式、方法，诸如鼓励中小企业参与政府采购，则属于各成员国的管辖事项，允许积极探索，进而总结经验，吸收到欧盟法之中。这种方法更能体现政策与法律之间的互动，从而促进制度的更新，即政策指导给予法律规则探索的可能。反之，法律规则的积极创新构成落实政策目标的方法。因此，及时了解欧盟各成员国的具体做法可能是启迪我们解决中小企业扶持这一复杂问题的方法之一。（作者系西北政法大学欧洲法研究中心主任）