如何强化集采机构执行主体作用

李琛 李喜洲

随着政府采购制度改革的推进，我国集中采购的优势逐步显现，集采机构的执行主体作用也在加强，进而推进政府采购制度在实践中不断完善。但与此同时，政府采购工作也面临着许多深层次问题，需要不断探索和研究，以提升政府采购工作的执行力，使集采机构在经济社会发展中更好地发挥作用。

集中采购面临的主要困难

我国推行政府采购制度以来，已取得良好的社会效益，但也存在许多矛盾和问题，需要进一步深化认识，并在实践中予以完善。

一是法律制度建设滞后，操作程序不够完善，招标范本、工作流程设置规范程度不高，各地业务开展方式和内容存在差异，各行其是的问题较为突出。

二是社会各界仍有部分人不理解政府集中采购行为，存在规避采购、行政干预、计划不规范、专家有权无责以及供应商诚信缺失等问题。

三是集采机构没有统一主管部门，存在隶属关系不统一、单位性质各异、机构设置层次不齐、交流渠道不畅通、上下级业务上缺乏指导和约束的问题。

四是集采机构法律地位和管理职能不明确，在执行中仅有组织采购程序的责任，缺乏法定职能对各方当事人进行监督和约束。

五是社会各界认识不尽统一，政府采购制度改革涉及社会各个领域，改革越向前推进，触及的矛盾越深，碰到的难题越多，阻力就越大，也就越容易引起社会各界认识和理解上的差异。

集采机构设置现状和困境

1．机构设置混乱和隶属关系不统一。虽然《政府采购法》实施以来各地大力推进“管采分离”工作，但是由于《政府采购法》规定过于宽泛，国家也没有明确规定集采机构的性质和隶属关系，造成各地政府集采机构设置不统一。

2.集采机构的发展方向不明晰。各地集采机构设置不规范、不统一的现状，对我国政府采购工作健康发展造成了一定影响。一是没有统一的主管部门负责和管理集采机构，政府采购在执行层面上遇到的困难及问题难以交流和反映，国家有关政府采购的政策、法律法规以及上级指令也不能顺畅地及时传达到位。二是各机构之间没有隶属关系难以提供业务指导，从省级到市县（区）集采机构之间的链条是断开的，基层在业务上存在的困惑或问题，难以从根本上得到解决。三是执行部门性质差异，集采机构的作用难以充分发挥，尤其是自收自支事业单位或企业管理事业单位，在生存和履行职能的问题上，生存往往是第一位的，在不危急自身利益的前提下，才可能考虑国家经济和社会发展目标的实现。这种情况不仅给政府采购监管带来难度，对集采机构的发展也造成严重障碍，进而影响政府采购事业健康规范发展。

集采机构的建设发展模式

1.政府采购机构设置。目前我国集中采购存在的问题，主要是由于法制建设滞后、机构设置不合理造成的。国家有关文件要求政府采购必须实行“管采分离”是正确的选择，但问题是如何理解“管采分离”，分离不是简单的两个部门、两个机构设置问题，而是财政监管与采购执行部门职能、职责划分和制度的分离，即使两个机构设置不在一个部门，但仍然属于政府部门，脱离不了这种工作性质。因此，在机构设置模式中，考虑到政府采购是国家财政支出的重要组成部分，为确保财政支出效益的监控，提高国家财政资金公共支出和服务的使用效益，建议国家设立政府采购委员会，在财政部下设政府采购局，内设政策法规司、采购执行司和监督管理司，统一负责全国政府采购政策法规的制定、操作执行、监督管理以及供应商投诉仲裁处理工作,从而形成中央、省（自治区、直辖市）、地（市）三级机构设置和职能划分模式，按职责设置分别履行权限，各部门职能划分清晰并相互制衡。同时也确立政府采购在财政支出中的重要地位。

2.建立高权威性的集采执行主体。市场经济选择了公共财政，公共财政选择了政府采购。作为采购执行部门，集采机构在为采购人和供应商搭建和谐采购平台过程中起着关键作用。为此，集采机构要首先为自己找准位置，并结合我国实践和地区实际来定位。集采机构是由政府设立的公共事业单位，是政府采购的执行主体，是财政支出管理方式改革的实施者，是财政预算的具体执行环节。在发挥主渠道作用时，应将满足公共利益需要放在首位，围绕政府确定的重点项目做好集中采购，努力提高执行力和服务保障能力，服务财政改革、履行预算执行功能、落实政策规定、维护市场有序竞争、保障行政机关、事业单位等资源合理有效配置。

3.集采机构要为社会事业提供高效服务。政府采购作为政府公共支出改革的一部分，集采机构首先要给自己明确方向，在工作中以提供公共服务作为切入点，充分发挥为社会事业服务职能。在具体采购执行中贯彻政府改革意图、政策目标、宏观调控以及规范政府消费行为等，这本身就是政府施政行为的体现，具有公共服务性的特点。社会上对集采机构的认识和理解需要一个过程，只要各级领导高度关注和支持，集采机构加强宣传解释、沟通交流，会取得社会更多的理解、支持和配合。尤其是在政府采购工作转型的同时，更要发挥其高效服务职能，把政府采购工作看作是为采购人、供应商以及为社会事业提供公共服务的有力举措。

4．集采机构要力推和谐采购求发展。为使政府采购工作做到和谐采购，要充分考虑采购人和供应商的需求，并与其进行沟通和交流。集采机构要给采购人和供应商搭建一个公开、公平、公正的和谐采购平台，要使采购人和供应商共同参与到集中采购工作中来，不能与采购人和供应商对立起来，孤立自己。对于采购人的需求应给予理解，不能单纯地将采购人的需求认为是和供应商有利益关联；对于采购人的习惯消费需求，要全面、客观地进行分析和论证，要充分考虑采购人的倾向是以私利为目的还是出于为公利考虑，若有私利则需进行规避，要在公开、公平、公正采购的前提下杜绝其私利；要为采购人采购性价比最优的产品，从而使各方的需求得到最大化满足。

对于企业来说，政府采购应该通过各种手段来激发企业的活力。因为在市场经济条件下，企业是国家经济发展最活跃的细胞，企业的生存和发展直接关系着国家经济的发展，对实现社会和谐、建设美好社会至关重要。政府的公共职能之一是围绕企业生存和发展提供服务。在为采购人和供应商提供交易平台的同时，应该充分考虑如何让企业公平、公正地进行公开交易。

5．集采机构要有所为有所不为。在具体业务上，首先集采机构应从初始节约财政资金上升为实现政策调控、支持经济发展，要充分发挥政府采购的政策功能，从宏观调控和政策支持的角度对节能环保、科技创新及当地企业发展予以扶持。其次是抓好通用产品、社会事业发展和事关民生项目采购，整合同类项目提高计划执行力度；对于那些专业性强、有特殊性要求的项目也可将其纳入有专业特长的机构去开展，作为主渠道的一种补充采购。再其次是提高工作效率，逐渐从零星采购向协议和批量采购发展，打造省或地区资源共享平台，联合采购、结果共享、责任同担，共同维护市场有序竞争。此外要注重工作研究，要通过采购数据库的建立与财政管理相挂钩，对财政改革提出合理化建议。

集采机构操作执行处于采购行为的终端，常常成为问题和矛盾汇集的焦点，财政管理和改革的很多问题在这里都能反映出来，比如预算编制、资产管理、政策落实等。政府采购作为预算计划的重要执行者，按照市场经济的规则，具体执行项目并使用财政资金。因此，在采购实施过程中，要充分利用掌握的可靠基础数据进行工作研究，分析预算编制的完整性和公平性、资产配置标准、资金安全和效率等，为部门预算编制、资产管理、国库集中支付制度改革等相关政策的制定提供分析参考依据。(作者单位：新疆维吾尔自治区财政厅)